抓好個(gè)案整改 推動(dòng)源頭治理
堵塞漏洞嚴(yán)防虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)牟利
“過去總尋思怎樣把公家東西揣進(jìn)自己腰包，可早晚還是得吐出來，白忙一場(chǎng)。”近期，遼寧省紀(jì)委監(jiān)委網(wǎng)站發(fā)布的警示教育片透露，鞍山市臺(tái)安縣原副縣級(jí)干部張國(guó)會(huì)通過虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)、把國(guó)有土地轉(zhuǎn)賣政府、違規(guī)獲得拆遷補(bǔ)償?shù)纫幌盗羞`紀(jì)違法手段，以權(quán)謀私、大肆斂財(cái)。
據(jù)介紹，張國(guó)會(huì)長(zhǎng)期在城建部門任職，結(jié)交企業(yè)老板，在房地產(chǎn)開發(fā)等項(xiàng)目中謀利。其中，他通過虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)，設(shè)法將單位下屬企業(yè)國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)到他人名下，實(shí)際自己操控，可謂膽大妄為。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何借由案件查辦精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)個(gè)案背后的深層次問題，以此推動(dòng)區(qū)域重點(diǎn)治理，做到查處一案、警示一片、治理一域？記者進(jìn)行了采訪。
虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)“空手套白狼”，一邊揮霍公司財(cái)產(chǎn)，一邊利用拆動(dòng)遷之機(jī)，處心積慮變賣國(guó)有資產(chǎn)
臺(tái)安縣土地房屋開發(fā)有限公司，是該縣城建局房產(chǎn)處下屬開發(fā)企業(yè)。2003年9月起，時(shí)任房產(chǎn)處處長(zhǎng)張國(guó)會(huì)就一直兼任公司法人代表，直到2006年11月他升任縣城建局副局長(zhǎng)后，才根據(jù)有關(guān)規(guī)定卸任該職。
在張國(guó)會(huì)看來，更換法人代表只是一種外在形式，“并不打緊”，他更在乎的是公司名下資產(chǎn)所能帶來的價(jià)值。為了能繼續(xù)操控這家國(guó)有公司，他選擇了虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)的方式，幾經(jīng)輾轉(zhuǎn)，將縣房產(chǎn)處持有的國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)到個(gè)人名下。
“他的手法并不高明，甚至可以說是簡(jiǎn)單粗暴。”鞍山市紀(jì)委監(jiān)委辦案人員介紹，張國(guó)會(huì)先是在公司員工里精心物色了一個(gè)“傀儡”肖某某，充當(dāng)接任的法人代表，原因是“好操控、易駕馭”。同時(shí)，安排公司分管財(cái)務(wù)、日常事務(wù)的兩名員工出具了虛假的公司變更登記申請(qǐng)書、股東會(huì)議紀(jì)要、驗(yàn)資證明等材料。表面上看，肖某某出資800萬元，臺(tái)安縣某公司出資1萬元，共同獲得了公司股權(quán)，實(shí)際上，肖某某并沒有出資，不費(fèi)分文，公司資產(chǎn)就轉(zhuǎn)移到了肖某某名下，成為張國(guó)會(huì)的“囊中之物”。
這顯然有違正常的改制流程。按常理，國(guó)有資產(chǎn)面向社會(huì)改制，承接人理應(yīng)向國(guó)家繳納出資，并辦理相應(yīng)的改制手續(xù)。辦案人員介紹：“有了這一系列的虛假材料，看上去公司的股權(quán)變更完成了合規(guī)手續(xù)，得到了公司股東的同意，也繳納了相應(yīng)的對(duì)價(jià)，但實(shí)際上這些統(tǒng)統(tǒng)都是假的。”
轉(zhuǎn)制后的房屋開發(fā)公司，成了張國(guó)會(huì)隨意擺布的“獨(dú)立王國(guó)”。他一邊揮霍公司財(cái)產(chǎn)，一邊利用拆動(dòng)遷之機(jī)，處心積慮變賣國(guó)有資產(chǎn)。
在房屋開發(fā)公司名下，有一塊用于舊區(qū)改造的國(guó)有土地，面積約8341平方米。2009年，張國(guó)會(huì)利用職務(wù)之便，擅自將該地塊與回遷安置用地置換，再以公司名義私自賣給開發(fā)商馬某某用于建設(shè)回遷安置房，并在沒有土地使用證的情況下，指使該縣城建局工作人員違規(guī)為該回遷安置樓辦理了相關(guān)手續(xù)。
其中還有一個(gè)“插曲”：馬某某由于無力支付買地費(fèi)用，便聽從張國(guó)會(huì)的建議，向政府提出對(duì)這塊地給予貨幣補(bǔ)償。經(jīng)過張國(guó)會(huì)一番運(yùn)作，縣財(cái)政直接將近700萬元的土地補(bǔ)償款轉(zhuǎn)入張國(guó)會(huì)所掌控的賬戶。對(duì)于這種近乎“空手套白狼”的侵吞方式，張國(guó)會(huì)事后“復(fù)盤”道：“這塊地實(shí)際上就是政府的，應(yīng)該交還給政府去賣，結(jié)果我違反法律去賣地，這不是相當(dāng)于政府又拿錢把自己的地買回去了嗎？”
然而，張國(guó)會(huì)并不滿足于此。2009年11月，他出資25萬元，以親屬名義購(gòu)買了房屋開發(fā)公司位于動(dòng)遷區(qū)域內(nèi)的一處86平方米的門市房，全然不顧政府已經(jīng)凍結(jié)了該區(qū)域的房產(chǎn)交易。他還利用職務(wù)便利，幾經(jīng)運(yùn)作，通過更改購(gòu)房時(shí)間、擴(kuò)大房產(chǎn)面積、虛構(gòu)經(jīng)營(yíng)行為、超標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償?shù)仁侄危`規(guī)獲得回遷安置門市房403.2平方米，獲利569萬元。
商品房、車庫(kù)、墊付工程款、公司資金……房屋開發(fā)公司的各種資產(chǎn)，都成了張國(guó)會(huì)的侵吞對(duì)象。截至2019年7月案發(fā)，張國(guó)會(huì)利用職務(wù)便利，以非法手段侵吞、貪占公共財(cái)產(chǎn)2265.0772萬元，涉嫌貪污及孳息合計(jì)2298.6334萬元。
收受虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)具有隱蔽性、長(zhǎng)期性、破壞性的特點(diǎn)，但本質(zhì)上還是權(quán)錢交易、以權(quán)謀私
“虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)之所以能得逞，中間人或代言人是必不可少的一環(huán)。”江蘇省淮安市淮安區(qū)紀(jì)委監(jiān)委案管室主任馮浩分析，少數(shù)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部通過中間人或代言人承接下屬企業(yè)虛假轉(zhuǎn)讓的股權(quán)，并通過后續(xù)經(jīng)營(yíng)運(yùn)作或上市謀利，其動(dòng)機(jī)在于“利用對(duì)下屬企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓重要信息的知悉權(quán)，實(shí)現(xiàn)個(gè)人對(duì)股權(quán)增值部分的占有，完成從企業(yè)到個(gè)人的利益輸送”。
在馮浩看來，實(shí)踐中，該行為主要的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)在于改制設(shè)計(jì)是否嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，股權(quán)轉(zhuǎn)讓信息披露是否及時(shí)公開透明，股權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)是否合法合規(guī)等。
近年來，江蘇省東臺(tái)市紀(jì)委監(jiān)委在查處“影子股東”類案件中發(fā)現(xiàn)，違紀(jì)違法人員在利用職權(quán)便利或職務(wù)影響為請(qǐng)托人謀利后，往往為逃避監(jiān)管處罰精心布局，以虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)方式取得或處置其已非法獲取的股權(quán)，達(dá)到以合法形式掩蓋非法目的意圖。
東臺(tái)市紀(jì)委監(jiān)委案件審理室副主任顧劍峰告訴記者，就虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)主體而言，違紀(jì)違法人員既可以是轉(zhuǎn)讓方，如將本人或本人控制的親友等名下股權(quán)，虛假轉(zhuǎn)讓給第三方，由第三方繼續(xù)代持，獲利仍歸本人享有，也可以作為受讓方，隱秘入股。
收受虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)，常見情形有幾類：一是收受干股，未實(shí)際出資而以親友、第三方等名義收受他人公司股權(quán)，享受正常紅利；二是強(qiáng)制入股，他人公司被迫以極低價(jià)格轉(zhuǎn)讓高價(jià)值股權(quán)，由第三方代持；三是假入股真獲利，以他人名義受讓低價(jià)值股權(quán)或不具有真實(shí)價(jià)值的股權(quán)，實(shí)則以獲取高額非法紅利為目的；四是以權(quán)謀私，將本人主管的下屬改制企業(yè)股權(quán)，以虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)方式轉(zhuǎn)至親友或第三方名下。
上述行為，具有隱蔽性、長(zhǎng)期性、破壞性的特點(diǎn)，本質(zhì)上是權(quán)錢交易、以權(quán)謀私。
“虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)行為隱蔽，使得行為人往往自以為天衣無縫，極易濫用公權(quán)力。一旦權(quán)力以不正當(dāng)形式介入公司行為，破壞了公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，勢(shì)必會(huì)打擊市場(chǎng)主體的信心。這類案件一般涉及金額較大，極易造成其他大案要案，嚴(yán)重破壞地區(qū)政治生態(tài)。”顧劍峰說。
必須緊盯重點(diǎn)領(lǐng)域，用好大數(shù)據(jù)等科技手段，盯住股權(quán)轉(zhuǎn)讓非正常情形，嚴(yán)肅予以查處
2019年6月，在遼寧省人防系統(tǒng)腐敗問題專項(xiàng)整治中，鞍山市紀(jì)委監(jiān)委發(fā)現(xiàn)了張國(guó)會(huì)涉嫌違紀(jì)違法問題線索，隨即成立專案組展開調(diào)查。同年7月2日，鞍山市紀(jì)委監(jiān)委對(duì)張國(guó)會(huì)采取留置措施。
經(jīng)查，2003年至2019年，張國(guó)會(huì)利用擔(dān)任臺(tái)安縣房產(chǎn)處處長(zhǎng)、縣城建局局長(zhǎng)助理、城建局副局長(zhǎng)、城建局局長(zhǎng)、副縣級(jí)干部等職務(wù)便利，為他人在職務(wù)晉升、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、拆動(dòng)遷等方面謀取利益，侵吞、貪占公共財(cái)物，違規(guī)從事營(yíng)利活動(dòng)等。
虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)，多發(fā)生在重點(diǎn)投資部門、資源豐富領(lǐng)域，如土地出讓、征地拆遷、資源交易、工程招投標(biāo)、政府采購(gòu)等重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。此外，產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域亦存在相關(guān)問題，如國(guó)企股權(quán)改制及股權(quán)多元化改革。
談及虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)的查處難點(diǎn)，有地方紀(jì)檢監(jiān)察干部表示：在常規(guī)檢查中股權(quán)交易公司賬面平整，涉案人員守口如瓶，難以發(fā)現(xiàn)相關(guān)線索，大多只能通過其他案件中主動(dòng)交代，或股東利益分割矛盾爆發(fā)才能“順藤摸瓜”。在一些案件中，行、受賄人資金往來頻繁，客觀上也不易理清虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)背后的權(quán)錢交易。
“這是一類新型腐敗方式，也是一種更加隱蔽的腐敗手法。”北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水分析，隨著反腐敗持續(xù)深入推進(jìn)，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部采取更加隱蔽的方式實(shí)施腐敗，比如不收現(xiàn)金收股權(quán)、安排代理人持股、虛假出資侵吞國(guó)有資產(chǎn)等。“他們通常是通過私下口頭協(xié)議，不出錢卻享有股份，再?gòu)闹蟹旨t或分享成果，不留痕跡。”
針對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部虛假轉(zhuǎn)讓股權(quán)牟利行為的諸多復(fù)雜特點(diǎn)，有紀(jì)檢監(jiān)察干部建議從以下幾方面強(qiáng)化應(yīng)對(duì)：一要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域、部門的監(jiān)督檢查，定期審計(jì)，查漏補(bǔ)缺，推動(dòng)主責(zé)部門盡職履職。二要充分利用大數(shù)據(jù)等科技手段，盯住股權(quán)轉(zhuǎn)讓非正常情形，對(duì)案件進(jìn)行“精準(zhǔn)畫像”。三要牢牢抓住權(quán)錢交易、以權(quán)謀私的本質(zhì)，盯緊公職人員異常決策行為，對(duì)涉案人員及公司進(jìn)行細(xì)致關(guān)聯(lián)調(diào)查。四要將輸送股權(quán)利益公司列入“黑名單”，實(shí)行資格、信用懲戒，形成聯(lián)合懲處機(jī)制，形成強(qiáng)大監(jiān)管合力。
莊德水認(rèn)為，要完善國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)轉(zhuǎn)讓相應(yīng)決策機(jī)制，包括頂層設(shè)計(jì)、公開拍賣、國(guó)有資源分配等機(jī)制，預(yù)防新型腐敗發(fā)生；要實(shí)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓備案審核機(jī)制，涉及國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓問題，應(yīng)重點(diǎn)核查轉(zhuǎn)讓的真實(shí)性、必要性及轉(zhuǎn)讓雙方背后可能存在的利益關(guān)系網(wǎng)，對(duì)是否存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)作出評(píng)估；要有相應(yīng)的公開機(jī)制，對(duì)于股權(quán)轉(zhuǎn)讓參與雙方、涉及的利益相關(guān)人等，都應(yīng)向社會(huì)披露相關(guān)信息。
“總之，必須避免國(guó)有資產(chǎn)通過看似合理合法的方式變成個(gè)人資產(chǎn)。”莊德水說。
開展警示教育、查找制度漏洞、部署全鏈條監(jiān)督，切實(shí)做好審查調(diào)查“后半篇文章”
2019年12月，鞍山市紀(jì)委監(jiān)委給予張國(guó)會(huì)開除黨籍、開除公職處分，收繳其違紀(jì)違法所得。2020年12月，張國(guó)會(huì)因犯貪污罪、受賄罪、行賄罪，被判處有期徒刑15年。截至目前，其涉案財(cái)物已全額追繳到位。
“我們的政治生態(tài)是否清明？領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬教育是否到位？組織監(jiān)督是否有力？制度執(zhí)行是否落地落實(shí)？”在以張國(guó)會(huì)案為原型的警示片《蠹蟲》里，一連串問題被提出。“如果不回答好這些問題，還會(huì)出現(xiàn)第二個(gè)、第三個(gè)像張國(guó)會(huì)一樣蠶食國(guó)家利益的蠹蟲。”辦案人員說。
“我現(xiàn)身說法，勸告這些違紀(jì)違法黨員干部，一是‘罷手’，二是‘舉手’。‘罷手’就是停止一切違紀(jì)違法行為，‘舉手’就是舉起手來，帶著贓款贓物找組織主動(dòng)投案。”張國(guó)會(huì)說，這是最好的選擇。
“沒想到以這樣的方式再次看到曾經(jīng)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)我的震動(dòng)、教育特別大！”發(fā)生在身邊的違紀(jì)違法案例，更能觸動(dòng)人、教育人、影響人。臺(tái)安縣組織召開全縣干部警示教育大會(huì)，通過以案示警、以案為鑒、以案促改，教育引導(dǎo)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部管好自己、帶好隊(duì)伍，切實(shí)筑牢拒腐防變思想防線。全縣114家單位3000余名黨員干部圍繞該案逐層逐級(jí)開展了談心式紀(jì)律教育活動(dòng)，絕不讓“責(zé)任田”成為“撂荒地”。
針對(duì)案件暴露出的制度不健全、審批環(huán)節(jié)不規(guī)范及權(quán)屬不清、職責(zé)不明、資金管理混亂等問題，該縣分析查找制度漏洞，梳理崗位廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出整改建議，下發(fā)監(jiān)察建議書13份，提出整改意見39條，建章立制42項(xiàng)，督促整改，堵塞漏洞，確保整改全部落實(shí)到位。
臺(tái)安縣修訂《臺(tái)安縣人民政府工作規(guī)則》，對(duì)政府決策、依法行政、政務(wù)公開、監(jiān)督制度、公文審批等工作加以明確，強(qiáng)調(diào)重大事項(xiàng)應(yīng)及時(shí)向縣委請(qǐng)示報(bào)告，從制度上避免“不嚴(yán)格執(zhí)行政策規(guī)定，由個(gè)人決定政府棚改房源和資金安排的問題”，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。結(jié)合實(shí)際，制定《臺(tái)安縣全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施意見》，將資金運(yùn)行關(guān)進(jìn)“制度籠子”，形成包含事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容的閉環(huán)系統(tǒng)，開展全鏈條監(jiān)督，避免“財(cái)政資金安排使用存在漏洞，相關(guān)部門審核把關(guān)不嚴(yán)，甚至弄虛作假、虛報(bào)瞞報(bào)，搞利益輸送的問題”再次發(fā)生。
“臺(tái)安縣以此次警示教育活動(dòng)為契機(jī)，深化以案為鑒、以案促教、以案促改，認(rèn)真做好審查調(diào)查‘后半篇文章’，力求查處一起案件、教育一批干部、健全一套制度、整改一類問題、規(guī)范一個(gè)領(lǐng)域。”臺(tái)安縣紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人表示。
本報(bào)記者 管筱璞