貫通自然資源行政監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督 整治亂占耕地
有地才有糧
本報(bào)記者 黃秋霞 左翰嫡
7月14日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2022年全國(guó)夏糧總產(chǎn)量14739萬(wàn)噸，比上年增加143.4萬(wàn)噸，增長(zhǎng)1.0%。在全球疫情持續(xù)蔓延、多重風(fēng)險(xiǎn)因素交織疊加、國(guó)際糧價(jià)高企的背景下，夏糧抗災(zāi)保豐收，為應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增添底氣。
“有地才有糧。”耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。當(dāng)下我國(guó)耕地保護(hù)形勢(shì)如何？需要解決哪些突出問(wèn)題？紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)如何強(qiáng)化政治監(jiān)督，守住耕地紅線、確保糧食安全？記者采訪了多位相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志。
糧食產(chǎn)量連續(xù)7年穩(wěn)定在6500億公斤以上，但全國(guó)耕地面積變化趨勢(shì)需高度警惕
2021年8月，第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果出爐。數(shù)據(jù)顯示，2019年末全國(guó)耕地19.18億畝，過(guò)去10年間，全國(guó)耕地地類減少了1.13億畝；人均耕地面積1.36畝，不足世界平均水平的40%。
“越是有糧食吃，越要想到?jīng)]糧食的時(shí)候。我反復(fù)地講，中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中。決不能在吃飯這一基本生存問(wèn)題上讓別人卡住我們的脖子。”同年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記諄諄告誡。
食為政首，谷為民命。經(jīng)過(guò)艱苦努力，我國(guó)實(shí)現(xiàn)了從幾十年前4億人吃不飽到今天14億多人吃得好的歷史性轉(zhuǎn)變，有力回答了“誰(shuí)來(lái)養(yǎng)活中國(guó)人”的問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，糧食產(chǎn)量連續(xù)7年穩(wěn)定在6500億公斤以上，人均糧食占有量達(dá)483公斤，明顯高于世界平均水平。
“但也要清醒認(rèn)識(shí)到，我國(guó)糧食安全基礎(chǔ)仍不牢固，耕地資源空間分布不均衡，總體質(zhì)量不高，超過(guò)一半的耕地靠天收。特別是當(dāng)前世界百年未有之大變局和世紀(jì)疫情交織，經(jīng)濟(jì)全球化遭遇逆流，世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期，緊平衡仍然是糧食安全的長(zhǎng)期態(tài)勢(shì)。”自然資源部相關(guān)部門負(fù)責(zé)同志說(shuō)。
一道數(shù)學(xué)題，揭示了嚴(yán)守耕地紅線對(duì)確保國(guó)家糧食安全的重要性：我國(guó)有14億多人口，每天要消耗70萬(wàn)噸糧食、9.8萬(wàn)噸油、192萬(wàn)噸菜和23萬(wàn)噸肉，滿足如此龐大的消費(fèi)需求，每年的農(nóng)作物播種面積需要穩(wěn)定在23億至24億畝，按1.3的復(fù)種指數(shù)(一定時(shí)期內(nèi)在同一地塊耕地面積上種植農(nóng)作物的平均次數(shù))倒推計(jì)算，耕地必須保持在18億畝，這是保證中國(guó)人民每天到點(diǎn)開飯、不餓肚子的底線。
自然資源部耕地保護(hù)監(jiān)督司綜合處處長(zhǎng)陳秀欣告訴記者，近年來(lái)，我國(guó)耕地保護(hù)力度不斷加大，從全國(guó)層面看，目前的耕地?cái)?shù)量控制在國(guó)家規(guī)劃確定的耕地保有量目標(biāo)任務(wù)內(nèi)，但從耕地面積減少的趨勢(shì)看，耕地保護(hù)形勢(shì)不容樂(lè)觀，必須堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。
“大棚房”、農(nóng)村亂占耕地建房、破壞生態(tài)環(huán)境建“私家莊園”等問(wèn)題沖擊土地利用秩序，重點(diǎn)整治劍指“非農(nóng)化”突出問(wèn)題
據(jù)了解，自2018年自然資源部成立以來(lái)，全國(guó)共立案查處土地違法案件29.07萬(wàn)宗，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)政務(wù)處分14047人；部掛牌督辦20起、公開通報(bào)240起土地違法案件……
記者梳理自然資源部以及各地公開通報(bào)的相關(guān)案例發(fā)現(xiàn)，耕地保護(hù)亂象主要集中表現(xiàn)為違法占用耕地挖湖造景、違法改變耕地用途用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)、“大棚房”、農(nóng)村亂占耕地建房、破壞生態(tài)建“私家莊園”等問(wèn)題。其中，“大棚房”問(wèn)題的特點(diǎn)是“偷梁換柱”，借助農(nóng)業(yè)大棚之名，建設(shè)住宅、餐飲、娛樂(lè)等非農(nóng)設(shè)施或者違規(guī)利用農(nóng)業(yè)設(shè)施進(jìn)行非農(nóng)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)村亂占耕地建房是在耕地上建設(shè)的、沒(méi)有合法合規(guī)用地手續(xù)或手續(xù)不全的各類房屋。“私家莊園”問(wèn)題的特點(diǎn)是觸碰耕地保護(hù)紅線，且往往破壞生態(tài)環(huán)境。
例如，山西省大同市某農(nóng)投公司在8棟鋼架大棚內(nèi)建設(shè)餐飲娛樂(lè)、培訓(xùn)教學(xué)等設(shè)施，占用耕地達(dá)105.20畝；云南省曲靖市馬龍區(qū)舊縣街道某工業(yè)用地被查實(shí)亂占耕地51.12畝。
部分案例還涉及“死灰復(fù)燃”問(wèn)題。如，吉林省磐石市朝陽(yáng)山鎮(zhèn)大福安村小福安屯龍?zhí)┠翗I(yè)違建的別墅本應(yīng)被沒(méi)收，并進(jìn)行“三清”“兩斷”“三封”，但有關(guān)部門未及時(shí)發(fā)現(xiàn)新建項(xiàng)目超面積建設(shè)，以及擅自改變建設(shè)規(guī)劃侵占一般耕地的問(wèn)題。
亂象種種，究其本質(zhì)是違法違規(guī)改變耕地的性質(zhì)和用途，改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，觸碰耕地保護(hù)紅線，導(dǎo)致應(yīng)用于農(nóng)業(yè)種植的耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，破壞正常土地利用秩序，更直接影響國(guó)家糧食生產(chǎn)能力、生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
自然資源部執(zhí)法局局長(zhǎng)崔锳認(rèn)為，認(rèn)識(shí)不到位、利益驅(qū)動(dòng)、土地利用監(jiān)管和執(zhí)法不嚴(yán)、相關(guān)政策不完善是主要原因。“許多地方對(duì)耕地保護(hù)雖有認(rèn)識(shí)，但一到具體問(wèn)題就深不下去、多鉆空子，查處力度不夠、追責(zé)不嚴(yán)格、整改不深入等監(jiān)管不到位，相關(guān)法律規(guī)定也不夠清晰。”
聚焦耕地保護(hù)突出問(wèn)題，自然資源部會(huì)同各地區(qū)、各部門開展“大棚房”問(wèn)題專項(xiàng)清理整治行動(dòng)及“回頭看”、農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治、破壞生態(tài)環(huán)境建“私家莊園”問(wèn)題清查整治等3項(xiàng)重點(diǎn)整治工作，向社會(huì)公開通報(bào)數(shù)百起典型案例，主動(dòng)接受監(jiān)督。
整改工作重在深入。據(jù)介紹，國(guó)家自然資源督察機(jī)構(gòu)連續(xù)4年對(duì)省級(jí)政府耕地保護(hù)情況開展監(jiān)督檢查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的“非農(nóng)化”“非糧化”突出問(wèn)題向省級(jí)政府印發(fā)督察意見書，督促嚴(yán)格整改。通過(guò)例行督察、專項(xiàng)督察、日常督察等方式掌握耕地保護(hù)和利用情況，主動(dòng)約談和督促省級(jí)政府約談97個(gè)地市政府負(fù)責(zé)人，壓實(shí)地方主體責(zé)任。
2021年，自然資源部對(duì)9省份探索開展礦產(chǎn)資源督察發(fā)現(xiàn)，在堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”有關(guān)通知下發(fā)后，仍有75個(gè)采礦項(xiàng)目違法占用耕地2703.68畝(含永久基本農(nóng)田1081.97畝)，目前已在本系統(tǒng)進(jìn)行通報(bào)，要求地方切實(shí)整改。
2020年7月3日，國(guó)務(wù)院召開電視電話會(huì)議要求以“零容忍”的態(tài)度堅(jiān)決遏制新增亂占耕地建房行為。自此以后，違法占用耕地新建、擴(kuò)建、續(xù)建或非法出售的房屋，都屬于“頂風(fēng)違建”，對(duì)其發(fā)現(xiàn)一起、處置一起、曝光一起，將問(wèn)題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格追究責(zé)任。
“在加強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法的同時(shí)，也要改進(jìn)管理和服務(wù)。”崔锳指出，自然資源部已聯(lián)合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于保障農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理用地的通知》和《關(guān)于農(nóng)村亂占耕地建房“八不準(zhǔn)”的通知》，從疏、堵兩方面防范和化解農(nóng)村亂占耕地建房問(wèn)題。
采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，嚴(yán)守18億畝耕地紅線
保護(hù)耕地，要嚴(yán)格劃定耕地和永久基本農(nóng)田紅線并落地上圖。記者了解到，按照黨中央、國(guó)務(wù)院決策部署，自然資源部會(huì)同有關(guān)部門在浙江、江西等5省份開展了“三區(qū)三線”劃定試點(diǎn)，“三區(qū)”指農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間、城鎮(zhèn)空間三種類型的國(guó)土空間，“三線”則是對(duì)應(yīng)的耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線。
“值得注意的是，在劃定‘三區(qū)三線’時(shí)，耕地保護(hù)和永久基本農(nóng)田是排在第一優(yōu)先序的，確保優(yōu)質(zhì)耕地應(yīng)劃盡劃、應(yīng)保盡保。”陳秀欣告訴記者，除嚴(yán)格限定的6類合理情形外，所有現(xiàn)狀耕地必須全部劃入耕地保護(hù)紅線，帶位置分解下達(dá)，并做到“數(shù)、線、圖”一致，作為耕地保護(hù)長(zhǎng)效監(jiān)管的基礎(chǔ)。
嚴(yán)格耕地用途管制，落實(shí)好“兩個(gè)平衡”十分重要。“一直以來(lái)，我們嚴(yán)格管控耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，非農(nóng)建設(shè)確需占用耕地的，實(shí)行占補(bǔ)平衡，必須補(bǔ)充數(shù)量質(zhì)量與占用地塊相當(dāng)?shù)母亍！标愋阈澜榻B，近年來(lái)，自然資源部緊盯補(bǔ)充耕地真實(shí)性，自2018年以來(lái)連續(xù)4年組織開展補(bǔ)充耕地核查，涉及補(bǔ)充耕地項(xiàng)目15.8萬(wàn)個(gè)，查出問(wèn)題的比例平均占5.2%，問(wèn)題項(xiàng)目全部退回地方整改，確保補(bǔ)充耕地真實(shí)、可信。同時(shí)，建立補(bǔ)充耕地公開制度，通過(guò)部門戶網(wǎng)站陸續(xù)公開4萬(wàn)余個(gè)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。
第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查結(jié)果顯示，過(guò)去10年間，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。在此背景下，進(jìn)出平衡政策應(yīng)運(yùn)而生，與占補(bǔ)平衡一同構(gòu)成堅(jiān)決制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的雙重防線。“農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化已成為耕地減少的主要原因，為守住耕地紅線，對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他類型農(nóng)用地也要嚴(yán)格管控。”陳秀欣介紹，去年底，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部會(huì)同國(guó)家林草局印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問(wèn)題的通知》，新設(shè)立耕地“進(jìn)出平衡”制度，明確要求對(duì)耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，必須在年度內(nèi)補(bǔ)足同等數(shù)量、質(zhì)量的可以長(zhǎng)期穩(wěn)定利用的耕地。
陳秀欣表示：“實(shí)施耕地‘進(jìn)出平衡’要把握好兩點(diǎn)，一是要嚴(yán)格管控‘進(jìn)出平衡’的耕地質(zhì)量和布局。一方面，要將難以穩(wěn)定利用耕地逐步置換為穩(wěn)定利用耕地，總體提升耕地質(zhì)量。另一方面，要逐步調(diào)整不符合自然地理格局的土地利用方式，引導(dǎo)陡坡山地上種植果樹、林木，平原上原先種植果樹、林木的逐步恢復(fù)為耕地，優(yōu)化空間布局。二是耕地恢復(fù)要堅(jiān)持實(shí)事求是、穩(wěn)妥有序，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，堅(jiān)決防止‘簡(jiǎn)單化’‘一刀切’。”
節(jié)約集約是促進(jìn)少占、不占耕地的重要手段。近年來(lái)，自然資源部一手抓嚴(yán)控新增，一手抓盤活存量，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。據(jù)了解，自然資源部改進(jìn)新增建設(shè)用地指標(biāo)下達(dá)方式，除國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行“指標(biāo)跟著項(xiàng)目走”外，城鎮(zhèn)建設(shè)、地方項(xiàng)目新增用地指標(biāo)與已消化盤活的批而未供和閑置地?cái)?shù)量掛鉤，倒逼盤活存量土地，4年來(lái)全國(guó)共處置2018年底前批而未供土地1372萬(wàn)畝、閑置土地436萬(wàn)畝。
制度建立起來(lái)了，如何真正讓其“帶電長(zhǎng)牙”？陳秀欣表示，下一步將按照地方各級(jí)“三區(qū)三線”劃定成果及國(guó)土空間規(guī)劃，逐級(jí)簽訂耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書。以此為基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)地方耕地保護(hù)利用情況的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，及時(shí)掌握耕地占補(bǔ)平衡、“進(jìn)出平衡”落實(shí)情況和耕地質(zhì)量變化情況，納入耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核。通過(guò)考核壓實(shí)各級(jí)黨委政府耕地保護(hù)責(zé)任，對(duì)完成保護(hù)目標(biāo)、成效顯著的省份給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)沒(méi)有完成保護(hù)目標(biāo)的實(shí)行補(bǔ)償性懲罰。同時(shí)，加快推動(dòng)《耕地保護(hù)法》等立法進(jìn)程，將耕地保護(hù)黨政同責(zé)、耕地年度“進(jìn)出平衡”、耕地“非農(nóng)化”“非糧化”禁止性規(guī)定等要求和政策措施上升為法律規(guī)定。
強(qiáng)化政治監(jiān)督，推動(dòng)整治工作，壓實(shí)保護(hù)耕地資源責(zé)任
黨中央決策部署到哪里，政治監(jiān)督就跟進(jìn)到哪里。“作為耕地保護(hù)主責(zé)部門，自然資源部黨組及司局貫徹黨中央耕地保護(hù)決策部署的情況是監(jiān)督之重。”中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委駐自然資源部紀(jì)檢監(jiān)察組主要負(fù)責(zé)同志介紹，該紀(jì)檢監(jiān)察組督促自然資源部結(jié)合職能職責(zé)、重點(diǎn)任務(wù)建立工作臺(tái)賬，既督查其落實(shí)銷號(hào)情況、又督查整改成效，嚴(yán)防認(rèn)識(shí)不高、責(zé)任不清、空喊口號(hào)、虛假整改。
據(jù)介紹，圍繞駐在部門3項(xiàng)重點(diǎn)整治工作，該紀(jì)檢監(jiān)察組開展專項(xiàng)監(jiān)督，貫通協(xié)調(diào)自然資源行政監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督。“在監(jiān)督機(jī)制上，我們與駐在部門國(guó)家自然資源總督察辦公室、執(zhí)法局等建立常態(tài)化聯(lián)絡(luò)貫通制度，確保重要信息傳遞通暢，還要求共享督察意見書、督察建議函、通報(bào)案例等信息，并要求做好違紀(jì)違法線索移交工作。在監(jiān)督方式上，我們通過(guò)座談約談、調(diào)閱資料、走訪調(diào)研，前往福建、遼寧、海南實(shí)地監(jiān)督等方式壓實(shí)責(zé)任。”該負(fù)責(zé)同志說(shuō)。
“2020年3月以來(lái)，我們多次參加自然資源部部長(zhǎng)專題會(huì)、聯(lián)合辦公會(huì)、督察專題會(huì)、衛(wèi)片執(zhí)法工作部署動(dòng)員會(huì)等會(huì)議，既要求提高政治站位，又根據(jù)整治目標(biāo)、階段任務(wù)等，提出具體要求、監(jiān)督建議，找準(zhǔn)監(jiān)督著力點(diǎn)。”駐自然資源部紀(jì)檢監(jiān)察組一級(jí)巡視員皮影介紹，在監(jiān)督農(nóng)村亂占耕地建房整治方面，要求加大對(duì)地方反映問(wèn)題的督促整改力度，尤其是時(shí)有發(fā)生的新增問(wèn)題，密切關(guān)注“未批先建”問(wèn)題，協(xié)同有關(guān)司局做好項(xiàng)目用地審批監(jiān)管工作；在監(jiān)督“大棚房”整治方面，要求警惕地方數(shù)字整改、虛假整改，確保數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確、后續(xù)整改保質(zhì)保量，建議適時(shí)開展“回頭看”、防止死灰復(fù)燃……
皮影告訴記者，耕地資源的審批、監(jiān)管、執(zhí)法等職責(zé)重大，權(quán)力較為集中。為保持嚴(yán)的態(tài)勢(shì)、推動(dòng)高效整治，紀(jì)檢監(jiān)察組及時(shí)向中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委報(bào)送“大棚房”反彈、農(nóng)村亂占耕地建房仍有新增、“三調(diào)”中弄虛作假、調(diào)查不實(shí)等問(wèn)題，并督促自然資源部對(duì)黨員干部包庇縱容、失職瀆職問(wèn)題線索移交地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)深挖細(xì)查。督促自然資源部組織地方對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境建“私家莊園”問(wèn)題開展責(zé)任排查，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題線索移送地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)作出黨內(nèi)問(wèn)責(zé)和政務(wù)處分。
“耕地保護(hù)不可能一蹴而就，必須久久為功，關(guān)鍵在于保持監(jiān)督的壓力常在。”該負(fù)責(zé)同志表示，面對(duì)耕地保護(hù)的新形勢(shì)、新要求，要加大監(jiān)督力度，壓實(shí)主體責(zé)任，糾治形式主義官僚主義問(wèn)題，“以下看上”推動(dòng)問(wèn)題整治取得實(shí)效。