當前財政體制改革最難啃的“骨頭”，是理順政府間關系，這包括中央與省、省以下兩大環節，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系是這輪改革的目標。
近日，中央全面深化改革委員會第二十五次會議審議通過了《關于進一步推進省以下財政體制改革工作的指導意見》，要堅持黨中央集中統一領導，在中央和地方分稅制的原則框架內，遵循健全政府間財政關系的基本原則，清晰界定省以下財政事權和支出責任，理順省以下政府間收入關系，完善省以下轉移支付制度，建立健全省以下財政體制調整機制，規范省以下財政管理。
事實上，自2016年國務院發文推進中央與地方財政事權和支出責任(下稱財政權責)劃分改革后，近些年包括公共服務、交通、科技、生態等多領域央地權責劃分改革朝著縱深推進，不少省份也發文推動這些領域省以下的省市縣財政權責劃分，為何此時中央專門指導地方進一步推進省市縣財政體制改革？未來省以下財政體制改革有哪些重要內容，而這又將有何影響？
改革加速的背后
政府間財政關系有三大重點，首先是財政權責怎么分，即各級政府(中央、省、地市、縣、鄉)分別干什么事，并承擔相應支出責任。其次是政府收入怎么分，財力需要跟事權相匹配。最后則通過轉移支付來彌補下級政府收支缺口。
1994年中國分稅制改革后，初步構建了中國特色社會主義制度下中央與地方財政事權和支出責任劃分的體系框架。經過二三十年發展，中央與省、省市縣財政權責劃分不同程度存在不清晰、不合理、不規范等問題。
為此，2016年國務院發布《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，適度加強中央的財政事權，保障和督促地方履行財政事權，減少央地共同財政事權，并要求加快省以下財政權責劃分改革。
中國政法大學施正文教授告訴第一財經，近些年中央與省的財政權責劃分改革穩步推進，主要領域方案陸續出臺實施，取得階段性成果。但省以下財政體制改革進展相對滯后，存在明顯短板。為建立現代財政制度，當下必須要加大省以下財政體制改革力度，這也是中央發文推動這項改革的重要原因。
“當前地方在推動省以下財政體制改革方面積極性不高，少數地方真正推動這項工作，千差萬別的省以下財政體制導致一些問題，比如基層財政困難，省里將部分責任向上甩給中央財政等，近些年中央財政做了大量工作來解決基層收支矛盾問題。”上海財經大學范子英教授告訴第一財經。
一位西部地區的地方財政人士告訴第一財經，在央地權責劃分改革潮下，近些年當地一些領域市與鄉鎮財政體制改革也在推動，但問題依然是權責不匹配，基本維持此前的利益格局，只是在增量分配上向基層傾斜。
施正文認為，近些年經濟下行，疊加減稅降費、疫情沖擊、外部形勢復雜等因素，客觀上導致基層財政更加困難，而保民生保市場主體等重任又落在基層。而想要解決這一問題，離不開省以下財政體制改革實質性推進。
近些年中央財政加大對地方轉移支付力度，尤其是今年為了支持地方落實退稅減稅政策和保民生，轉移支付規模高達約9.8萬億元，比去年增加約1.5萬億元。另外為了確保資金直達基層，惠企利民，今年財政直達資金規模進一步擴大。
范子英表示，隨著2020年應對疫情的財政資金直達機制常態化，對省以下財政體制也有一定影響，因此省以下財政體制也需要進一步深化改革，來適應新變化，更好地保障基層財力。
不久前，中共中央、國務院發布《關于加快建設全國統一大市場的意見》 ，加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場。
范子英表示，地方保護主義影響全國統一大市場構建，地方之所以有保護主義其實就是維護地方利益，而其中原因之一就是地方財政收入不能跟當地一些生產要素掛鉤。這就需要推動省以下財政體制改革，優化地方財政收入分配。
施正文認為，疫情沖擊下，地方財政更加困難，地方保護主義更甚，地方雖然能獲得短期利益，但從全國和長遠來看是損失。要推動全國統一大市場需要破除體制障礙，這其中就包括中央統一指導意見，來推動省以下財政體制改革，形成區域財力均衡局面，有助于破除地方保護和區域壁壘。
保障縣級財力，化解隱性債務風險
上述會議要求，要通過完善財政制度，破除地方保護主義、消除市場壁壘，健全持續推進基本公共服務均等化的保障制度和標準體系，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、欠發達地區的財政支持力度，完善區域支持政策，推動建立縣級財力長效保障機制。
遼寧大學地方財政研究院院長王振宇對第一財經表示，根據此次會議相關表述，省以下財政體制改革一大亮點，是堅持了分稅制原則，凸現了對1993年分稅制的繼承，通過運用轉移支付實現基本公共服務均等化，有效克服縱橫向財政失衡，推動建立縣級財力長效保障機制。同時壓實了地方各級政府的風險防控責任，嚴肅財經紀律。
前述地方財政人士認為，推動建立縣級財力長效保障機制是一個比較新的表述，應引起重視。
隨著中央與省財政權責劃分逐步清晰，省以下財政權責劃分成為未來改革重點。當前基層承擔大量財政事權，但財力不足，多位財稅專家認為，未來改革的一大方向，是適當增加省級財政事權，明晰共同的財政事權，并相應承擔支出責任，這也是近些年改革的一大趨勢。
目前政府權責劃分有一些基本原則，比如要體現基本公共服務受益范圍，兼顧政府職能和行政效率，激勵地方政府主動作為等。
比如此前國務院明確，將部分適宜由更高一級政府承擔的基本公共服務職能上移，明確省級政府在保持區域內經濟社會穩定、促進經濟協調發展、推進區域內基本公共服務均等化等方面的職責。避免將過多支出責任交給基層政府承擔。
施正文表示，在當前“鄉財縣管”以及部分地方“省直管縣”模式下，省以下財政權責劃分，關鍵落在了分清省、地市、縣(市、區)三級政府干哪些事，并對收入劃分進行調整，來給予做事相應財力保障，不要過度依賴轉移支付。
范子英認為，當前要加強省級財政統籌能力，推動基本公共服務均等化，充實省級財政事權和支出責任，這是接下來改革工作一大重點。在明晰權責后，省以下各級政府需要優化分配。當前省以下收入分配千差萬別，有的地方是分稅制延伸至基層，但各地分成比例不一。有的是按照此前財政承包制，根據企業規模來劃分收入。從破除地方保護角度，需要對收入劃分進行調整。
“要素流動性強稅種應該上收到省級，比如地方的50%增值稅收入，大頭應該放到省里，而不能給基層，否則就會存在一些地方為了增加收入來限制產品進入和本地資源流出，形成地方保護主義。而對于一些要素流動相對較弱的地方稅種如資源稅等，收入下沉到基層。”范子英說。
由于各地經濟社會發展程度不一，財力差異較大，在明晰權責和劃分收入后，欠發達地區仍存在明顯的收支缺口，而這主要依賴上級政府轉移支付來彌補。
施正文表示，省以下也要建立科學的轉移支付制度，不能搞“跑部錢進”，而是需要根據地方人口、面積、經濟發展等因素法來量化轉移支付資金規模，財力要向欠發達基層傾斜，并通過推進直達資金機制、省直管縣等來減少環節，以保障基層財力，切實推進基本公共服務均等化。
王振宇認為，關于指導意見的新華社稿件中尚未提及地方稅系、“省直管縣”“鄉財縣管”等既有試點性改革，這些改革何去何從的問題仍有待明確。同時，近些年由于人口聚集或收縮引致的新問題也期待有所回答。
前述會議還強調，要壓實地方各級政府風險防控責任，完善防范化解隱性債務風險長效機制，堅決遏制隱性債務增量，從嚴查處違法違規舉債融資行為。要嚴肅財經紀律，維護財經秩序，健全財會監督機制。
中國社會科學院大學教授、博士生導師吉富星表示，這表明即便在當前經濟下行壓力加劇形勢下，中央依然強調地方政府不得違規或變相舉債，注重加強風險源頭管控、完善長效機制建設，兼顧好穩增長和防風險關系。
他認為，當前，仍要堅持“開前門、堵后門”，積極發揮政府債券、合規融資的政策效能，同時，堅決遏制隱性債務增量、穩妥化解隱性債務存量、積極推動融資平臺市場化轉型、健全監督問責機制，對違規舉債保持高壓態勢、牢牢守住不發生系統性風險的底線。
范子英表示，此次中央推動省以下財政體制改革影響非常大，這實際涉及到“十四五”規劃和2035遠景規劃的一些目標能否完成，而且對地方財政收支權力、相應支出責任都將產生影響，而這會影響地方經濟社會發展，有利于地方治理體系更加完善。
施正文認為，中央加快推動省以下財政體制改革，將有利于解決基層財政困境，增強基層財政“保基本民生、保工資、保運轉”，也有利于打造公平開放的競爭環境，促進全國統一大市場建設，這將穩定市場預期，激發地方活力，從而有利于穩增長。
王振宇表示，由于財政體制改革局限在“財政”事權與支出責任劃分，“財政”外的一些關系問題如何理順、銜接也是個大課題。另外，省以下財政體制改革是項復雜的系統工程，指導意見具有引領性、原則性，在此過程中要充分體現授權原則，賦予省級政府必要的“自由裁量權”。