三堂會審 | 貪污還是濫用職權
——從云南省臨滄市人民醫院原黨委副書記、院長于杰案說起
特邀嘉賓
蘇友蓮 臨滄市紀委監委案件審理室主任
余仕澤 臨滄市紀委監委派駐市農業農村局紀檢監察組
二級主任科員(于杰案專案組成員)
趙國卿 臨滄市臨翔區人民檢察院副檢察長
郝袁 臨滄市臨翔區人民法院刑事審判庭庭長
編者按
該案是一起公立醫院院長紀法意識淡薄，瀆職與受賄交織的典型案件。本案中，多名患者在市人民醫院下屬企業、非醫保定點醫療機構的恩康公司配眼鏡后在市人民醫院刷醫保卡支付，醫保基金因此支出131萬余元，能否認定為造成國家利益損失？于杰擅自決定將不應由醫保基金支付的費用由醫保基金支付，并將結算后返還的資金部分用于發放醫生績效，其行為為何不是貪污而認定為國有事業單位人員濫用職權罪？該案有哪些特點，怎樣有針對性做好以案促改工作？我們特邀有關單位工作人員予以解析。
基本案情
于杰，男，1966年3月生。2006年4月至2014年8月，任臨滄市人民醫院黨委委員、副院長；2014年8月至案發前，任臨滄市人民醫院黨委副書記、院長。
受賄罪。2011年至2020年，于杰擔任市人民醫院副院長、院長期間，利用職務便利，在實施工程項目、藥品、醫療器械(設備)銷售和款項撥付等方面為鐘某某、鄭某某、鞏某某等15人提供幫助，收受上述人員所送財物折合共計152萬余元，其中現金78.5萬余元，煙酒等財物價值73.5萬余元。
國有事業單位人員濫用職權罪。2017年1月至2020年9月，于杰擔任市人民醫院院長期間，明知市人民醫院眼科不得銷售眼鏡耗材以及下屬企業臨滄恩康醫療用品經營有限公司(下稱恩康公司)不屬于醫保定點醫療機構，仍違反規定為在恩康公司配鏡的1776名患者開具醫院收費憑證，由患者使用醫保卡在醫院進行結算，其中醫保支付共計131萬余元，并將醫保返還款項中75萬余元用于發放醫務人員績效工資，造成國家醫保基金損失。2021年3月11日，臨滄市人民醫院已退還臨滄市醫療保障局職工基本醫療保險個人賬戶基金支出戶131萬余元。
查處過程
【立案審查調查】2020年11月30日，臨滄市紀委監委對于杰涉嫌嚴重違紀違法問題立案審查調查。2020年12月4日，對于杰采取留置措施。2021年2月18日，經云南省監委批準，對于杰延長留置時間3個月。
【黨紀政務處分】2021年5月28日，經臨滄市紀委常委會議研究，并報臨滄市委常委會會議批準，決定給予于杰開除黨籍、開除公職處分。
【移送審查起訴】2021年5月29日，臨滄市監委將于杰涉嫌受賄罪、國有事業單位人員濫用職權罪一案移送臨滄市人民檢察院審查起訴。臨滄市人民檢察院指定臨滄市臨翔區人民檢察院審查起訴。
【提起公訴】2021年8月12日，臨翔區人民檢察院以于杰涉嫌受賄罪、國有事業單位人員濫用職權罪向臨翔區人民法院提起公訴。
【一審判決】2021年11月8日，臨翔區人民法院一審以于杰犯受賄罪、國有事業單位人員濫用職權罪，數罪并罰，判處其有期徒刑四年二個月，并處罰金40萬元。現判決已生效。
患者在恩康公司配眼鏡，于杰違規允許在市人民醫院刷醫保卡支付，醫保基金因此支出131萬余元，能否認定為造成國家利益損失？
余仕澤：2021年，云南省審計廳在對臨滄市2020年度社會保險基金進行審計時，發現“臨滄市人民醫院違規為非醫保定點醫療機構的恩康公司使用醫保卡結算業務”的問題線索，遂將該問題線索移送臨滄市紀委監委。
調查發現，于杰在擔任臨滄市人民醫院黨委副書記、院長期間，為增加眼科工作人員的績效，違反《中華人民共和國社會保險法》《云南省醫療保險反欺詐管理辦法》《臨滄市醫療保險定點醫療機構服務協議》等有關規定，授意醫院眼科、財務科、信息科違規為不屬于醫保定點醫療機構的市人民醫院下屬企業恩康公司開展醫保結算業務，2017年至2020年通過這種方式套取醫保基金131萬余元，其中，用于發放眼科工作人員績效共75萬余元，給醫保基金造成重大損失。2021年云南省審計廳發現上述問題后，臨滄市人民醫院才用醫院公共資金131萬余元退還臨滄市醫療保障局醫保基金賬戶。盡管醫院將131萬余元資金退還醫保基金賬戶，但于杰犯國有事業單位工作人員濫用職權罪的行為在參保人員到市醫院刷卡時就已經既遂。
郝袁：患者在市人民醫院眼科配鏡，由恩康公司負責采購眼鏡材料，由于恩康公司系非醫保定點醫療機構，其產生的配鏡費不屬于可用醫療保險個人賬戶支付的范疇，應由患者自費支付，或者由患者到定點醫療機構配鏡刷卡結算，本案中將應由患者自費支付的費用轉為由患者醫療保險個人賬戶支付，結算共涉及1776名患者共計131萬余元，致使國家利益遭受重大損失。
于杰擅自決定將不應由醫保基金支付的費用由醫保基金支付，并將結算后返還的資金部分用于發放醫生績效，其行為為何不是貪污而認定為國有事業單位人員濫用職權罪？
郝袁：本案中，要準確判斷于杰行為的性質，必須了解當時的政策規定、于杰的主觀目的以及客觀行為，堅持主客觀相一致的原則。根據當時的政策，臨滄市參保人員可以到醫保定點醫療機構配鏡并用醫保卡結算，包括列入醫保定點醫療機構的民營診所。根據規定，市人民醫院眼科不得銷售眼鏡耗材，醫院下屬企業恩康公司不屬于醫保定點醫療機構。于杰明知這些規定和要求，仍擅自決定市人民醫院眼科與恩康公司共同開展配鏡業務，將恩康公司發生的費用合并到市人民醫院用醫保結算。具體操作為，就診患者先在市人民醫院眼科門診就診，由眼科醫生進行相關檢查后開具配鏡處方，參保患者持配鏡處方在市人民醫院門診收費室刷醫保卡用個人醫保賬戶支付配鏡費用，市人民醫院收費室出具門診收費票據，然后在市人民醫院眼科門診配鏡室由醫院工作人員進行配鏡，眼鏡材料由恩康公司負責采購，市人民醫院眼科門診根據患者提供的收費票據向恩康公司申領眼鏡材料，眼鏡配好后患者在市人民醫院眼科門診配鏡室取眼鏡。
縱觀于杰的行為，主觀上，其明知違規，仍擅自決定將恩康公司發生的不應由醫保基金支付的費用由醫保基金支付，系直接故意。進一步了解其動機，主要有兩點，一是市人民醫院眼科成立時間不長，業績在醫院其他科室中相對靠后，眼科醫生的工資相對于其他科室有差距(績效工資與科室業務掛鉤)，于杰為了使眼科的業績“好看”，同時增加恩康公司及眼科工作人員收入；二是當時一些屬于醫保定點醫療機構的民營診所能開展配鏡業務，并支持患者刷醫保卡支付，于杰對此眼紅。但其并非以非法占有為目的，惡意套取、變現醫保基金，因此其行為不構成貪污罪。客觀上，于杰系國有事業單位人員，其濫用職權實施了違規行為，造成醫保基金131萬余元的重大損失，其行為構成國有事業單位人員濫用職權罪。
蘇友蓮：本案定性為國有事業單位人員濫用職權罪的依據如下。主觀方面，貪污罪以非法占有公共財物為目的，本案中，無論是于杰，還是醫院其他領導班子成員，均無證據表明有非法占有醫保基金的目的，他們的行為動機是通過開展刷醫保卡配眼鏡的業務增加醫院眼科的營業額，從而提高眼科工作人員的績效。客觀方面，醫院眼科開展刷醫保卡配眼鏡的業務是真實存在的，患者確實通過自己的醫保卡購買了眼鏡等配件，醫院在業務方面沒有弄虛作假。于杰的行為是在明知違規的情況下，濫用職權擅自決定，致使國家利益遭受重大損失，應當以國有事業單位人員濫用職權罪追究其刑事責任。本案中，如果患者沒有在市人民醫院真實刷醫保卡配鏡，或者醫院虛增配鏡費用、虛列患者人數等，則醫院相關人員虛構事實騙取醫保基金的行為可能涉嫌貪污罪或者詐騙罪。
市人民醫院用單位公共資金131萬余元退還給市醫保局，此事造成的損失如何處理？
趙國卿：損失認定方面，有觀點認為，市人民醫院套取醫保基金共131萬余元，只能將用于發放眼科工作人員績效的75萬余元認定為損失。本案中，除用于發放眼科績效的75萬余元外，其余資金用于恩康公司的管理費、房租、人員工資、材料費等開支，已經改變了醫保基金的用途，侵害了國家醫保基金運轉的正常秩序，應將131萬余元全部認定為損失。于杰案發后，醫院用單位公共資金131萬余元賠償國家醫保基金，這是本案引發出的另一個問題，市人民醫院是公立醫院，從資金性質看，這筆資金應屬于國家財產。紀檢監察機關及相關部門應向市人民醫院眼科相關人員和恩康公司追繳被套取的醫保基金131萬余元。
蘇友蓮：市人民醫院屬于國有事業單位，財產屬于國家。市人民醫院用單位公共資金131萬余元退還給市醫療保障局，由此造成的損失應認定為國家損失。目前，市人民醫院正開展相關人員退繳領取的績效獎金的工作。另，因恩康公司已經由市國資委管理，其余資金的退賠由市國資委統一安排處理。以上資金退賠后將用于償還市人民醫院支出的131萬余元。
于杰案有哪些特點，暴露出該醫院存在哪些問題？該案查處后做了哪些以案促改工作？
余仕澤：于杰案件主要有以下特點：一是“專家型”腐敗，于杰既是黨員領導干部，又是臨滄市醫療系統唯一享受國務院特殊津貼的醫療外科專家，自認為“勞苦功高”，作為一名權威專家和院長，逢年過節收受商人老板的一點煙酒等禮品和禮金很正常，紀法會對他網開一面。二是“圈子型”腐敗，于杰對有領導介紹推薦的不法商人放松警惕，存在在“小圈子”中收點拿點不會有事的僥幸心理，他收受財物的對象一般都是比較熟悉的“小圈子”內的人。三是“瀆職型”腐敗，于杰在履職過程中，紀法意識淡薄，認為醫院黨委履行全面從嚴治黨主體責任是黨委書記的事，其作為院長的職責是抓醫院的業務工作，沒有意識到自己作為黨委副書記，也要承擔起黨委履行全面從嚴治黨的主體責任，不但不做遵紀守法的表率，還帶頭違規履職，造成醫保基金損失。
蘇友蓮：該案的查處也暴露出市人民醫院存在的一些問題。一是醫院黨委履行全面從嚴治黨主體責任嚴重缺失，醫院原黨委副書記、院長查某某，原黨委書記趙某某以及于杰先后被審查調查，趙某某、于杰因涉嫌職務犯罪均被追究刑事責任。“上梁不正下梁歪，中梁不正倒下來”，基建科原科長曾某某也中飽私囊，因職務犯罪被追究刑事責任，一家醫院發生多起嚴重違紀違法案件，在社會上造成負面影響，嚴重破壞醫院政治生態。二是權力尋租空間大，腐敗問題易發多發，趙某某、于杰、曾某某都涉嫌受賄犯罪，均與醫療藥品供應商、醫院工程承包商存在利益輸送問題。三是醫院濫發津補貼問題突出，黨的十八大以來，2013年至2020年，市人民醫院共濫發津補貼1215萬余元，其中，于杰擔任院長期間共發放1146萬余元。
該案查處后按照“四個一”要求，做好“后半篇文章”。一是開好一次處分決定宣布暨警示教育會。進一步強化處分決定宣布的儀式感，市紀委監委領導帶隊到市人民醫院公開宣布對于杰的處分決定，并結合于杰等人的違紀違法問題開展警示教育，以身邊事教育身邊人。二是上好一堂廉政黨課。市紀委監委主要領導為市人民醫院領導班子上廉政黨課，進一步壓實全面從嚴治黨政治責任，督促抓好醫院黨風廉政建設和反腐敗工作，把全面從嚴治黨融入醫院改革發展全過程，持續修復凈化醫院政治生態，推進“清廉醫院”建設。三是用好一份紀律檢查建議書。針對醫院存在的問題，下發紀律檢查建議書，建議醫院黨委自查自糾存在的問題，完善各項規章制度。市人民醫院共廢止《藥品采購監督管理辦法》等制度11個、修訂完善《會議議事規則》等制度56個，新建《醫院內部審計監督管理制度》等制度22個。四是開好一場專題民主生活會。要求市人民醫院黨委針對查辦案件中發現的醫院黨委黨的領導弱化、黨的建設缺失、全面從嚴治黨不力等方面問題，召開專題民主生活會，統一思想，提高站位，堅定全面從嚴治黨、旗幟鮮明反對腐敗、修復凈化醫院政治生態的決心和信心。