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境內企業向有關證券公司、證券服務機構、境外監管機構等單位和個人提供、公開披露，或者通過其境外上市主體等提供、公開披露涉及國家秘密、機關單位工作秘密的文件、資料的，應當依法報有審批權限的主管部門批準，并報同級保密行政管理部門備案。
□ 本報記者 周芬棉
近日，證監會會同財政部、國家保密局、國家檔案局4部門，對2009年發布的《關于加強在境外發行證券與上市相關保密和檔案管理工作的規定》（以下簡稱《規定》）進行修訂，形成新版《關于加強境內企業境外發行證券和上市相關保密和檔案管理工作的規定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。
起草《征求意見稿》，意在支持企業依法依規赴境外上市，提高境外發行證券與上市過程中相關保密和檔案管理工作的規范化水平，推動深化跨境監管合作。
業內專家認為，《征求意見稿》最核心的內容體現在，對資本市場跨境監管工作的法治化、市場化、國際化和誠信化，擬在打造資本市場對外開放新局面。
進一步明確企業信息安全責任
我國對境內企業赴境外發行和上市，早有規定。
據中銀律師事務所律師劉曉宇介紹，1994年8月4日、1997年6月20日，國務院分別出臺了《國務院關于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》《國務院關于進一步加強在境外發行股票和上市管理的通知》，針對境外上市監管提出了具體要求。
為適應時代發展，證監會會同國務院有關部門對《國務院關于股份有限公司境外募集股份及上市的特別規定》提出了修訂建議，并于2021年12月24日研究起草了《國務院關于境內企業境外發行證券和上市的管理規定（草案征求意見稿）》（以下簡稱《管理規定》）及配套規則《境內企業境外發行證券和上市備案管理辦法（征求意見稿）》。
為保障國家經濟安全，保護社會公共利益，證監會會同國家保密局、國家檔案局于2009年發布《規定》。證監會有關部門負責人稱，這是一部規范境內企業境外發行上市有關保密和檔案管理事宜的規范性文件，對境內企業向證券公司、會計師事務所等證券服務機構以及境外監管機構提供涉密或敏感信息應當履行的程序作出了規定。
《規定》的適用范圍為“發行境外上市外資股的境內公司”，并規定境外中資控股上市公司的境內股權持有單位參照執行。
中國人民大學教授劉俊海說，《規定》并沒有把近年來不斷出現的間接上市納入其中，一些公司在開曼群島等地開設離岸公司，通過一系列協議，形成國內有實體經營的境外上市公司，也形成了中概股公司的監管盲區。
按證監會有關部門負責人的話說，此次《征求意見稿》，刪除了《規定》關于適用范圍的規定，與《管理規定》保持一致，將“境內企業”定義為包括在境外直接發行上市的境內股份有限公司和境外間接發行上市主體的境內運營實體。
同時，對《規定》中的“在境外發行證券與上市”表述，參考《管理規定》的表述，統一修改為“境內企業境外發行證券和上市”。
本次修改增加了上位法依據。《規定》的法律依據只有證券法、保守國家秘密法、檔案法。劉俊海說，實現境內企業境外上市法治化，除上述實現對境外上市公司監管與服務的全覆蓋之外，還要隨著我國相關法律制度的出臺，增加上位法，完善法律依據。依《征求意見稿》，上位法除了證券法、保守國家秘密法和檔案法之外，還新增了會計法、注冊會計師法、國家安全法及《管理規定》。
劉曉宇說，增加國家安全法，是在這一上位法的統籌下，對近年來我國陸續出臺的個人信息保護法、數據安全法、網絡安全法的呼應，進一步明確了上市公司的信息安全責任。
明確披露秘密文件應履行程序
北京市盈科（鄭州）律師事務所管委會主任李曙衢說，《征求意見稿》的亮點之一是，對境內企業到境外發行證券和上市時，提供、公開披露涉及國家秘密、機關單位工作秘密的文件、資料應履行的程序作了規定。
依《征求意見稿》，境內企業向有關證券公司、證券服務機構、境外監管機構等單位和個人提供、公開披露，或者通過其境外上市主體等提供、公開披露涉及國家秘密、機關單位工作秘密的文件、資料的，應當依法報有審批權限的主管部門批準，并報同級保密行政管理部門備案。
提供、公開披露其他泄露后會對國家安全或者公共利益造成不利影響的文件、資料的，應當按照國家有關規定，嚴格履行相應程序。
境內企業向有關證券公司、證券服務機構提供文件、資料時，應按照國家相關保密規定處理相關文件、資料，并就提供的涉密敏感信息具體情況提供書面說明。證券公司、證券服務機構應當妥善保存上述書面說明以備查。
劉俊海說，《征求意見稿》的另一大亮點是明確了會計檔案的管理要求。
按證監會有關部門負責人的說法，《征求意見稿》明確了境內企業向有關證券公司、證券服務機構、境外監管機構等單位和個人提供對國家和社會具有重要保存價值的會計檔案或會計檔案復制件的，應當按照國家有關規定履行相應程序。
境外會計師事務所從事境內企業境外發行證券和上市相關審計業務的，應當按照國家有關規定履行相應程序。境內企業不得向未履行相應程序的境外會計師事務所提供會計檔案。
為境內企業境外發行證券和上市提供相關證券服務的證券公司、證券服務機構在境內形成的工作底稿等檔案應當存放在境內。未經有關主管部門批準，不得通過攜帶、寄運等任何方式將其轉移至境外或者通過信息技術等任何手段傳遞給境外機構或者個人。涉及對國家和社會具有重要保存價值的檔案或檔案復制件需要出境的，按照國家有關規定辦理審批手續。
為跨境監管合作提供制度保障
近年來，中國許多企業赴境外上市。據劉曉宇介紹，中國企業境外上市地點已由香港、美國和新加坡，擴至多倫多、倫敦、東京等地。國家統計局數據顯示，2018年境外上市公司數為267家，2019年境外上市公司數為284家，2020年境外上市公司數為291家。
數百家中國企業赴境外上市，中國資本市場的跨境監管工作需要進一步完善，跨境監管合作也需要不斷深化推進。
據證監會相關部門負責人稱，《征求意見稿》結合跨境審計監管合作的國際慣例，刪除《規定》中關于“現場檢查應以我國監管機構為主進行，或者依賴我國監管機構的檢查結果”的表述。結合證券法第一百七十七條的規定，明確境外證券監督管理機構及有關主管部門提出就境內企業境外發行證券和上市相關活動，對境內企業以及為該等企業提供相關證券服務的證券公司、證券服務機構進行調查取證或開展檢查的，應當通過跨境監管合作機制進行，證監會或有關主管部門依據雙多邊合作機制提供必要的協助。
這體現了中國證券監管部門對跨境審計監管合作一貫的開放態度，也符合相關國際慣行做法，將為安全、高效開展包括聯合檢查在內的跨境監管合作提供制度保障。
劉俊海認為，這項規定非常重要，對方提出要進行調查取證或檢查，應依據雙方雙邊或多邊合作機制進行，我國依據雙邊或多邊的合作機制提供必要協助。反過來，我國證券監管及有關部門向對方提出檢查取證要求，對方也應依雙邊或多邊合作機制，為中國提供必要協助。這種合作是平等的、互利的，也是維護全球投資者權益之舉。