開啟我國地名管理的新時(shí)代
——寫在新《地名管理?xiàng)l例》頒布之時(shí)
劉連安 《 人民日報(bào) 》( 2022年04月22日 第 12 版)
地名與人類文明相伴而生。從地理學(xué)角度來說，地名屬于基礎(chǔ)地理信息，人們參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)都需要用地名指示地理方位。從語言學(xué)角度來說，地名屬于專有名詞，每個(gè)地名都有對應(yīng)的讀音、文字書寫形式和含義。地名中體現(xiàn)著人們對美好生活的期盼，沉積著生產(chǎn)生活的印記，記錄著自然地理特征和人文風(fēng)貌。原《地名管理?xiàng)l例》1986年頒布以來，時(shí)間過去了30多年，祖國大地舊貌換新顏，人民群眾生活水平大幅提高。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段，黨和國家對地名工作提出了更高要求，人民群眾對地名服務(wù)有了新期待。為順應(yīng)時(shí)代要求，進(jìn)一步做好我國地名管理工作，日前國務(wù)院公布了新修訂的《地名管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)。這是我國加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理工作中的一件大事，對進(jìn)一步優(yōu)化地名環(huán)境，便利群眾生產(chǎn)生活，更好地傳承保護(hù)地名文化具有里程碑式的重要意義。
《條例》具有很多與時(shí)俱進(jìn)的新特點(diǎn)，以下幾個(gè)方面內(nèi)容值得我們高度關(guān)注。
一是提升了對地名管理的定位。地名是領(lǐng)土主權(quán)的象征。國家對某一地域的管轄首先體現(xiàn)在按照自己的意志進(jìn)行命名并推廣使用。比如，我國對一些島礁的命名，就宣示著國家主權(quán)。另一方面，地名與人民生活息息相關(guān)，尤其是行政區(qū)劃、住宅區(qū)等地名，群眾日常頻繁使用，社會(huì)關(guān)注度高。因此，地名管理工作具有很強(qiáng)的政治性、政策性。《條例》第四條明確規(guī)定：“地名管理應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”“地名管理應(yīng)當(dāng)有利于維護(hù)國家主權(quán)和民族團(tuán)結(jié)，有利于弘揚(yáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀，有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化。”這充分體現(xiàn)了加強(qiáng)地名管理的重要意義?！稐l例》對地名管理工作的準(zhǔn)確定位符合時(shí)代要求，對于進(jìn)一步做好地名工作影響深遠(yuǎn)。
二是對地名管理的范圍進(jìn)行了明確。地名類型繁多。大至自然地理實(shí)體，小到街路巷?！稐l例》對地名管理的對象進(jìn)行了清晰界定。第三條列出了8類納入管理范圍的地名類型：自然地理實(shí)體名稱；行政區(qū)劃名稱；村民委員會(huì)、居民委員會(huì)所在地名稱；城市公園、自然保護(hù)地名稱；街路巷名稱；具有重要地理方位意義的住宅區(qū)、樓宇名稱；具有重要地理方位意義的交通運(yùn)輸、水利、電力、通信、氣象等設(shè)施名稱；具有重要地理方位意義的其他地理實(shí)體名稱。其中的城市公園、自然保護(hù)地名稱是以前未明確納入，根據(jù)管理需要納入的地名類型，而對住宅區(qū)、樓宇名稱等則限定“具有重要地理方位意義的”，明確了政府進(jìn)行地名管理的邊界。
三是進(jìn)一步理順了地名管理體制。由于地名類型繁多，數(shù)量龐大，地名管理工作涉及自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸?shù)缺姸嗖块T，需要根據(jù)新時(shí)代加強(qiáng)國家治理體系和治理能力建設(shè)的要求，進(jìn)一步理順地名管理體制，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效、協(xié)調(diào)管理?！稐l例》規(guī)定：國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國地名工作的統(tǒng)一監(jiān)督管理。國務(wù)院外交、公安、自然資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、文化和旅游、市場監(jiān)管、林業(yè)草原、語言文字工作、新聞出版等其他有關(guān)部門，在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)的地名管理工作。對在地名管理工作中各部門如何相互協(xié)調(diào)、配合，《條例》也做出了安排。例如，地名命名、更名后，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)要在規(guī)定時(shí)間內(nèi)按權(quán)限報(bào)送備案，由地名行政主管部門公告；國務(wù)院民政部門統(tǒng)一建立國家地名信息庫，公布標(biāo)準(zhǔn)地名等信息。這些規(guī)定有利于規(guī)范地名審批，有利于加快地名信息的傳播，有利于提供更好的地名公共服務(wù)，有利于倡導(dǎo)全社會(huì)規(guī)范使用標(biāo)準(zhǔn)地名，符合我國新發(fā)展階段對地名管理工作的要求。
四是管理程序更加規(guī)范，也更加科學(xué)、民主?！稐l例》對地名命名、更名的程序進(jìn)行了規(guī)定，明確機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位、基層群眾性自治組織等申請地名命名、更名應(yīng)當(dāng)提交申請書，申請書應(yīng)當(dāng)包括命名、更名的方案及理由，地理實(shí)體的位置、規(guī)模、性質(zhì)等基本情況及其他材料。《條例》規(guī)定：“行政區(qū)劃的命名、更名，應(yīng)當(dāng)按照《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》的規(guī)定，提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告、專家論證報(bào)告、征求社會(huì)公眾等意見報(bào)告。其他地名的命名、更名，應(yīng)當(dāng)綜合考慮社會(huì)影響、專業(yè)性、技術(shù)性以及與群眾生活的密切程度等因素，組織開展綜合評(píng)估、專家論證、征求意見并提交相關(guān)報(bào)告。”這些規(guī)定確保能廣泛聽取社會(huì)各界的意見，也使地名命名、更名過程成為匯聚智慧、凝聚共識(shí)的過程。這樣的方式將對防止地名命名、更名中的“任性”發(fā)揮重要作用。
五是強(qiáng)調(diào)對優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化的保護(hù)。優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化屬于民族文化遺產(chǎn)。傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化是全社會(huì)的共同責(zé)任。在地名命名、更名過程中，人們的社會(huì)價(jià)值、文化取向等思想觀念自然會(huì)融入地名中，因此優(yōu)秀傳統(tǒng)地名蘊(yùn)藏了寶貴、豐富的文化內(nèi)涵。例如，我國有很多帶有“寧”字的地名，表達(dá)出期盼安寧的美好愿望。寧波、寧國、咸寧、豐寧、撫寧，都是這樣的地名。由于地名具有較好的穩(wěn)定性、繼承性，很多在社會(huì)其他領(lǐng)域已經(jīng)難覓蹤跡的社會(huì)觀念、地理特征、語言習(xí)慣沉淀在地名中，讓今天的人們還能了解到歷史上多彩的自然、文化現(xiàn)象，這使老地名成為人類文明的記憶。例如，青島一名讓我們知道此地曾經(jīng)植被茂密綠樹成蔭，鶴壁一名告訴我們曾有鶴生活在此地。由于具備上述特征，地名的文化意義受到世界各國的重視。2007年第九屆聯(lián)合國地名標(biāo)準(zhǔn)化大會(huì)暨第二十四次聯(lián)合國地名專家組會(huì)議確定，地名屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，適用《保護(hù)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》。我國作為世界文明古國，擁有豐富的地名文化遺產(chǎn)。在城鎮(zhèn)化過程中，應(yīng)當(dāng)大力保護(hù)、弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化，賡續(xù)文化傳統(tǒng)?！稐l例》的第四章對如何做好地名文化公益宣傳，研究、傳承地名文化進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。要求：“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地名文化遺產(chǎn)保護(hù)，并將符合條件的地名文化遺產(chǎn)依法列入非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)范圍?！绷硗?，《條例》第十條規(guī)定：“具有重要?dú)v史文化價(jià)值、體現(xiàn)中華歷史文脈的地名，一般不得更名?！边@些措施有利于優(yōu)秀傳統(tǒng)地名文化的保護(hù)，有利于傳承發(fā)展中華優(yōu)秀文化。
六是強(qiáng)化了監(jiān)督保障措施，確保《條例》各項(xiàng)規(guī)定的有效落實(shí)?！稐l例》第五章在加強(qiáng)對地名管理工作的監(jiān)督方面進(jìn)行了比較詳細(xì)的規(guī)定。例如，第三十條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府地名行政主管部門和其他有關(guān)部門對地名管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查時(shí)，有權(quán)采取下列措施：詢問有關(guān)當(dāng)事人，調(diào)查與地名管理有關(guān)的情況；查閱、復(fù)制有關(guān)資料；對涉嫌存在地名違法行為的場所實(shí)施現(xiàn)場檢查；檢查與涉嫌地名違法行為有關(guān)的物品；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他措施?！稐l例》第六章對違反相關(guān)規(guī)定的法律責(zé)任進(jìn)行了明確。例如，第三十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府地名批準(zhǔn)機(jī)關(guān)違反本條例規(guī)定進(jìn)行地名命名、更名的，由其上一級(jí)行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正，對該批準(zhǔn)機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分?！边@些規(guī)定為確?！稐l例》的落實(shí)提供了有力保障。
《條例》中的新規(guī)定、新措施還有很多，都是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展特點(diǎn)，廣泛聽取社會(huì)各界意見，在多年地名工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上總結(jié)凝練而成的。我們相信，《條例》的修訂出臺(tái)將有力提升我國地名管理工作水平，為服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮重要作用。
(作者為民政部地名研究所副所長、研究員)