誘導集體決策出借公款構成何罪
由重慶市云陽縣大地測繪有限公司原董事長秦篤軍案說起
特邀嘉賓
盧 偉 云陽縣紀委監委第七審查調查室主任
伍 松 云陽縣紀委監委案件審理室主任
李 杰 云陽縣人民檢察院第二檢察部主任
王 林 云陽縣人民法院刑庭副庭長
編者按
這是一起國企“一把手”挖空心思、打著集體決策的幌子挪用公款的典型腐敗案件。本案中，秦篤軍被留置前多次打探案情，是否違反黨的政治紀律？為何通過集體研究決定出借公款仍構成挪用公款犯罪？秦篤軍挪用公款數額巨大，應判處五年以上有期徒刑，為何本案對其減輕處罰、只判處三年有期徒刑？如何加強國企“一把手”的管理，實現以案促改、以案促治？我們特邀有關單位工作人員予以解析。
基本案情：
秦篤軍，男，1972年7月出生，中共黨員，曾在重慶市云陽縣房管所、云陽縣不動產登記中心、云陽縣大地測繪有限公司(以下簡稱大地測繪公司)等單位任職，案發時任大地測繪公司董事長。
違反政治紀律。2020年9月，秦篤軍得知云陽縣紀委監委在針對其違紀違法問題開展調查后，多次向被縣紀委監委詢問過的證人打探案情，并從關聯人員李某某處獲取部分賬目憑證，以便應付組織審查調查。9月24日，秦篤軍主動到縣紀委監委交代部分違紀問題，但未交代涉嫌職務犯罪問題。
違反工作紀律。2018年，秦篤軍的朋友葉某以親友名義向銀行抵押貸款200萬元用于營利活動。2019年10月，葉某因資金緊缺向秦篤軍借款200萬元用于該筆貸款續貸驗資，10月14日，秦篤軍擅自將公司資金150萬元及自有資金50萬元，出借給葉某(未收取利息)。3日后，秦篤軍將150萬元歸還至公司。
挪用公款罪。2019年9月，秦篤軍與房地產開發商華某某等人商定，入股3000萬元與華某某等人合伙開發房地產，一年后按照100%的年利率收取固定紅利，連本帶利收回6000萬元。除自有資金和挪用公司“小金庫”資金80萬元外，秦篤軍入股資金仍差650萬元，遂于2020年4月組織召開“三重一大”專題會議及董事會，假借為公司謀利的名義，說服公司管理層以購買辦公用房的名義將公款650萬元借給華某某等人收取20%的年利息。2020年10月案發后追回730萬元。
受賄罪、利用影響力受賄罪。2000年12月至2017年1月，秦篤軍利用職務之便，本人或者通過其他國家工作人員的職務行為，為相關人員承接工程項目提供幫助，共收受賄賂148萬余元。
行賄罪。2014年至2016年，秦篤軍違規從事營利活動，為謀取不正當利益先后給予國家工作人員李某某(另案處理)錢款共90萬余元，秦篤軍獲得不正當利益共500萬元(已追繳)。
查處過程：
【立案審查調查】2020年9月23日，云陽縣紀委監委對秦篤軍立案審查調查并于次日對其采取留置措施。
【黨紀政務處分】2021年3月10日，經云陽縣委批準，云陽縣紀委監委決定給予秦篤軍開除黨籍、開除公職處分。
【移送審查起訴】2021年3月11日，云陽縣紀委監委將秦篤軍涉嫌受賄罪、利用影響力受賄罪、挪用公款罪、行賄罪一案移送云陽縣人民檢察院審查起訴。
【提起公訴】2021年4月19日，云陽縣人民檢察院以秦篤軍涉嫌受賄罪、利用影響力受賄罪、挪用公款罪、行賄罪向云陽縣人民法院提起公訴。
【一審判決】2021年8月12日，云陽縣人民法院一審以秦篤軍犯受賄罪、利用影響力受賄罪、挪用公款罪、行賄罪，判處其有期徒刑九年，并處罰金人民幣40萬元。秦篤軍不服，提起上訴。
【二審裁定】2021年9月1日，重慶市第二中級人民法院作出駁回上訴，維持原判的裁定。
1 秦篤軍在被留置調查前，多次打探案情等行為，是否違反政治紀律？如何理解對抗組織審查行為的兜底條款？
盧偉：黨紀處分條例第五十六條明確規定了4種對抗組織審查行為：一是串供或者偽造、銷毀、轉移、隱匿證據；二是阻止他人揭發檢舉、提供證據材料；三是包庇同案人員；四是向組織提供虛假情況，掩蓋事實。同時又設置了兜底條款，即“有其他對抗組織審查行為的”。調查過程中，對秦篤軍打探案情的行為是否認定為違反政治紀律存在爭議。專案組認為秦篤軍在被留置調查前，得知我委可能在調查其違紀違法問題后，多次向我委詢問的證人打探案情，并從關聯人員李某某處獲取部分賬目憑證，以便應付組織審查調查。秦篤軍主動到案后，顧左右而言他，根據打探到的情況，交代問題避重就輕。經過分析研判，我們認為秦篤軍的行為雖不屬于上述四類對抗組織審查的行為，但其打探案情后應付組織審查的行為具有對抗性，符合兜底條款規定的其他對抗組織審查的行為。
伍松：對黨忠誠老實，是黨章對黨員的基本要求，也是黨員的基本義務。黨紀處分條例第五十六條將“有其他對抗組織審查行為的”作為兜底條款，就是為了防止“掛一漏萬”。實踐中，有的黨員干部“耍手段”“使心眼”，處心積慮對抗組織審查調查，且手段日趨隱蔽。因此，在認定該類違紀行為時，要堅持主觀與客觀相結合，牢牢抓住“對抗性”本質，要將打探過程和后續對抗行為結合起來，抓住對抗“整體性”，同時又要從嚴把握、慎之又慎，避免認定泛化。結合本案，一是秦篤軍向縣公安局、縣稅務局相關人員，以及關聯人員李某某、朱某某等多人多次打探案情，主觀上存在干擾、妨礙審查調查工作的故意。二是秦篤軍在接受審查調查中，根據打探到的情況，避重就輕交代問題，其行為違反了對黨忠誠老實的義務，同時也對紀檢監察機關正常辦案秩序造成影響。綜合其他證據足以認定秦篤軍符合黨紀處分條例第五十六條規定的其他對抗組織審查的行為。
2 秦篤軍多次挪用公款，為何有的定性為違紀，有的定性為犯罪？為何通過集體研究決定出借公款仍構成挪用公款罪？
伍松：刑法第三百八十四條規定了挪用公款罪的三類情形：一是國家工作人員利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動；二是挪用公款數額較大，進行營利活動；三是挪用公款數額較大，超過三個月未還。在審理中，我們對秦篤軍挪用公款150萬元借給葉某是構成違紀還是涉嫌犯罪產生過爭議，該筆事實最終認定為違紀的理由有以下四個方面：首先，該筆公款的用途是銀行續貸驗資，不屬于從事非法活動。其次，不屬于營利活動。雖然葉某以他人名義向銀行借款是用于營利活動，但是該筆公款的直接用途是續貸驗資，且該筆公款未直接產生經濟效益，不應再追溯挪用的最終目的而將其認定為營利活動。再次，不符合挪用時間較長的標準。該筆公款挪用時間前后僅3天，未超刑法規定3個月的時間標準。最后，該行為屬于違反黨的工作紀律。秦篤軍未經公司董事會研究決定，私自將公款150萬元出借給葉某的行為，違反企業財務制度，不正當履職，屬于違反黨的工作紀律。
盧偉：根據2003年《全國法院審理經濟犯罪案件工作座談會紀要》第四條第(一)項，“經單位領導集體研究決定將公款給個人使用，或者單位負責人為了單位的利益，決定將公款給個人使用的，不以挪用公款罪定罪處罰”的規定，本案最大的爭議點有兩點，一是秦篤軍在形式上以公司集體研究決策的方式出借該650萬元，是否不構成犯罪。二是秦篤軍實質上承諾給公司20%的年利息，是否符合單位負責人為了單位利益而挪用公款，亦不構成犯罪。
我們認為秦篤軍借集體名義，挪用公款650萬元和個人私自決定挪用“小金庫”資金80萬元，構成挪用公款罪。理由如下：一是秦篤軍作為國有公司董事長，符合國家工作人員的主體身份要件。二是秦篤軍挪用公款650萬元，目的是籌齊個人投資的資金，從中獲取高額利差，具有挪用公款的故意。三是秦篤軍通過看似合法的集體研究決策形式出借單位閑置資金收取利息，實則是為了掩蓋其個人挪用公款的真實意圖，雖然單位利益和個人利益共存，但實際上個人利益遠大于單位利益，并且由單位承擔了資金無法收回的巨大風險。四是通過秦篤軍的提議，大地測繪公司假借購買辦公用房名義將公款650萬元借給華某某等人收取20%年利息，大地測繪公司管理層主觀上認為該650萬元系放貸，且收益率僅為20%。而秦篤軍與華某某等人達成合意，將該650萬元作為秦篤軍的投資款，這并非大地測繪公司集體決定的真實意思表示。
李杰：本案中，秦篤軍挪用公司閑置資金650萬元的行為，表面上看似經過單位領導集體研究決定，但秦篤軍隱瞞個人投資的真實意圖和真實獲利比例，實質上是為了籌集個人投資資金以獲取高額利差。秦篤軍承諾給公司20%的年利息，僅僅是其真實利潤的五分之一，只是為了促使公司出借資金的手段和方法。秦篤軍欺騙、誘導其他決策人員產生錯誤認識，即使最后形成單位集體決定，也不能認定為代表單位意志，更不能成為構成挪用公款罪的阻卻事由。在個案處理過程中，如果不看行為本質，只看形式上經過了“集體研究決定”便一律不作犯罪處理，將不利于打擊挪用公款犯罪，集體研究決定也可能成為有些人違紀違法行為的“擋箭牌”。
3 秦篤軍是否構成自首？其挪用公款數額巨大，應判處五年以上有期徒刑，為何本案只判處三年？
李杰：根據“兩高”《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》，成立自首需要同時具備自動投案和如實供述自己的罪行兩個要件。本案在審查起訴中，對秦篤軍自動投案并無爭議，但就其是否如實供述自己罪行存在爭議。根據《最高人民法院關于處理自首和立功若干具體問題的意見》關于“如實供述自己的罪行”的規定：犯罪嫌疑人自動投案時雖然沒有交代自己的主要犯罪事實，但在司法機關掌握其主要犯罪事實之前主動交代的，應認定為如實供述自己的罪行。由此可知，秦篤軍需在監察機關掌握其主要犯罪事實之前主動交代，才能認定為如實供述自己的罪行。秦篤軍自動投案后，避重就輕，只談違紀問題，不談縣監委已經掌握的其涉嫌行賄犯罪的問題，不具有如實供述行賄事實的要件，故秦篤軍在行賄罪上不能認定為自首。
王林：本案中秦篤軍涉嫌四個罪名，受賄罪、利用影響力受賄罪、行賄罪和挪用公款罪。雖然秦篤軍自動投案后，未如實供述監察機關已經掌握的其行賄的事實，不能認定為自首，但秦篤軍在留置期間主動交代縣監委尚未掌握的其受賄、利用影響力受賄、挪用公款的犯罪事實，且與行賄罪并非同種罪行，對這三個罪名，可以認定其構成自首。雖然秦篤軍挪用公款數額巨大，本應判處五年以上有期徒刑，但考慮到秦篤軍挪用公款犯罪具有自首情節；挪用的公款已全部追回，未造成國家利益損失；且其在法庭審理階段積極預繳違法所得及罰金，認罪悔罪態度較好。綜上，本院依據刑法第六十七條第一款的規定，對其進行減輕處罰，在五年以下幅度進行量刑。
4 如何總結此案教訓，加強對國企“一把手”監督管理，實現以案促改、以案促治？
盧偉：查辦案件后，我委督促相關責任部門不斷完善制度機制、加大監管力度，通過專項教育、專項整改、專項治理切實加強國有企業“一把手”的管理。一是突出教育導向，拍攝以秦篤軍等人為典型的國企 “一把手”專題警示教育片，結合“以案說紀、以案說法、以案說德、以案說責”開展專項教育，用“身邊人身邊事”警示國有企業“一把手”，保持震懾常在。二是突出問題導向，向縣國有資產管理服務中心等單位發出監察建議書，督促相關單位對監督管理責任落實不到位等問題進行整改，落實監管責任、堵塞制度漏洞，深化“以案促改”。目前已建立和完善資金監管等方面制度共48個。三是突出治理導向，開展國有企業突出問題專項整治，結合國有企業腐敗案例，舉一反三排查廉政風險點，通過自查自糾、專項監督、重點檢查等方式，查準找實廉政風險點，開列問題清單進行專項整改，探索建立《云陽縣國有企業“一把手”廉潔自律正負面清單》，深化“以案促治”。
伍松：剖析近些年我縣國有企業“一把手”出現的問題，根源在于監管缺失，權力監督制約不夠。如大地測繪公司雖屬縣國有資產管理服務中心直管，但因公司規模不大、效益不高，導致關注少、過問少、檢查少，秦篤軍又集人財物權于一身，獨斷專行、大搞“一言堂”，為其腐敗營造了溫床。秦篤軍案發后，我委按照重大案件“一案一匯報一建議”制度，提出進一步加強國有企業管理的建議，并被縣委采納。目前我縣全面深化國有企業改革，籌建了縣農高實業集團公司等5個集團公司，吸納融合了全縣40余家小規模國有企業，建立健全了國有企業管理各項制度，實現了層級管理。縣委對5個集團公司班子成員直接管理，通過陸續配齊配強紀委書記、將集團公司納入縣委十五屆巡察，“一把手”每年述職、考評、審計、述責述廉等方式，讓縣屬國有企業運行不斷正規化，實現有效監管，全面深化以案促治。
本報記者 劉一霖