備案審查為地方立法探索提供支持
全國人大常委會法工委公布“支持型”備案審查案例
□ 本報記者 朱寧寧
2021年備案審查工作情況報告于去年底亮相。延續以往的慣例，這份報告披露了多起典型性案例。其中，一起備案審查為地方開展立法探索提供支持、為地方立法創新留下余地的案例尤為引人關注。
在這起案例中，有公民針對地方性法規設置了高于道路交通安全法的行政處罰提出審查建議。全國人大常委會法制工作委員會依法啟動審查程序并最終作出結論：該規定是地方人大基于管理需要對非機動車上道路行駛的新情況、新問題作出的回應，一定程度上補足了法律規定，既符合法律的原則和精神，又一定程度補足了法律規定的滯后。
“為發揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用，應當允許地方在合理范圍內先行探索，逐步形成行之有效的經驗，既解決實踐急需，又為下一步修改完善國家法律提供實踐依據。”全國人大常委會法工委法規備案審查室主任梁鷹說。
值得關注的是，目前實踐中，如何處理好維護法治統一和鼓勵地方創造性開展地方立法工作二者之間的辯證關系，是地方立法面臨的一個重要課題。進入新時代，面對日益變化的社會管理帶來的困難和挑戰，怎樣守住地方立法底線？合法行使立法權的同時如何保障公民合法權利？如何在城市管理和依法治理之間尋求一種平衡？這些都是目前地方治理中需要面對和考慮的現實問題。
在這一背景下，這一典型案例傳遞出一個信號，地方可以在合理范圍內先行立法探索為完善相關法律提供經驗，發揮地方立法實施性、補充性、試驗性作用。
公民寫信提出審查建議
事情要追溯到2021年6月。某市居民給全國人大常委會法工委法規備案審查室寫來一封信，建議對《××市非機動車安全管理條例》（以下簡稱《條例》）進行審查。
信中，該公民認為，《條例》第四十二條規定，違反本條例第十三條第一款、第十六條、第十九條第三款、第二十條第三款規定，駕駛無號牌的非機動車上道路行駛，專用號牌電動自行車未按規定進行安全技術檢查，駕駛禁止通行的非機動車上道路行駛，或者未按規定使用懸掛專用號牌的電動自行車的，由公安機關處五十元以上二百元以下罰款。然而，道路交通安全法第八十九條規定，非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款。
在這位公民看來，《條例》規定的行政處罰的幅度已超出道路交通安全法的處罰幅度，違反了行政處罰法的相關規定，超越法定的立法權限，據此提出審查建議，建議予以糾正。
地方探索獲法工委支持
接到信后，全國人大常委會法工委隨即啟動了審查程序。
法工委經研究認為，道路交通安全法是對違反法律、行政法規、地方性法規關于道路通行規定行為進行處罰的一般上位法。《條例》第四十二條作出的行政處罰規定，是對非機動車“違反道路通行規定”行駛的處罰。2004年道路交通安全法正式施行。隨著社會發展，新情況、新問題不斷出現，許多新的非機動車種類，如二輪、三輪、四輪電動車等大量出現，其速度、危險性大大增加，導致非機動車道路安全事故的發生率、傷亡率大幅提高，社會危害性明顯增加。
法工委在審查意見中指出，在這一背景下，地方基于地方管理的實際需要，對非機動車上道路行駛的新情況、新問題作出回應，一定程度上補足了法律規定，因此，可允許地方在合理范圍內先行探索，在探索中根據法規實施情況適時調整完善，形成探索經驗，為完善法律提供支持。
“考慮到目前大量非機動車上路行駛帶來較多的安全隱患，地方為了引導廣大居民有序安全利用好非機動車現代交通工具，在上位法還未及時作出調整的情況下從實際需求出發做一些合理探索，提高處罰額度，屬于地方立法發揮創造性、創新性、探索性作用的具體生動實踐，應予以鼓勵。”梁鷹說。
共同努力探尋基本平衡
地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。維護國家法治統一，是完善中國特色社會主義法律體系的內在要求，也是地方立法必須遵循的法定原則和前提。
從堅持和完善國家制度方面來說，需要給地方放權，加大地方立法空間，讓地方能有更多先行先試，真正發揮其“試驗田”作用，服務地方改革發展穩定大局，但與此同時，地方立法也必須以維護國家法治統一為前提。因此，把握好對地方性法規備案審查的標準和尺度十分關鍵，這也是新時代備案審查能力和制度建設面臨的新挑戰。
“地方可以在符合法治要求的框架內做調整，根據新情況做一些探索。一方面，地方管理者包括立法機關要維護國家法治統一，嚴格遵循立法權限，守住法律底線。同時，也要鼓勵地方在法治框架內根據本地經濟社會發展實際情況，有針對性地積極開展探索。”梁鷹說。
梁鷹指出，對于因上位法滯后而允許地方性法規超出上位法規定的幅度設定處罰，應屬特例，只適用于極少數情況，進行個別判斷。因此，不宜作為一個普遍標準。應避免使地方認為可以隨意突破上位法處罰幅度。地方如認為上位法滯后，還是應該提出修法的議案為妥。“總之，立法與實踐應當相互適應、相互調整，共同推動社會發展進步。在現代化管理的需求和守住法治底線之間，各方應共同努力來探尋基本的平衡。”
典型案例具有特殊意義
在全面依法治國的背景下，地方立法的質量直接影響地方的治理能力和治理水平。一方面，地方立法必須創新，必須緊密結合當地實際，回應地方需求，突出內容創新，才能彰顯其在地方事務管理中的獨立價值。然而，地方立法如果一味追求大膽創新，也容易出現“過度創新”“越界創新”等情形，甚至引發對地方性法規合法性的爭議。
在一些業內專家看來，法工委公布的這一典型案例具有十分特殊的意義。
“地方性法規提高罰款數額有其合理性，有利于規范非機動車駕駛行為、防范因此而引發的交通事故、保障人民的生命健康。從這一角度出發，上下位法的不一致更多是由上位法滯后所造成的，而下位法則及時彌補了由于上位法滯后而造成的立法供給合理性、有效性不足的問題。因此，此種符合上位法精神、在合理范圍內所開展的立法探索值得肯定，相關地方立法機關的積極性也值得予以保護。”上海交通大學凱原法學院教授林彥說。
在林彥看來，該案的意義即在于，備案審查機關并未僅僅根據立法權限及法的位階簡單地認定與上位法不一致的下位法無效，而是從實質合理性的角度出發，比較權衡內容不一致的上下位法究竟哪一方更符合社會發展需要、是更有效的立法供給，再決定相關下位法的去留與存廢。
對地方性法規進行備案審查，既可以監督地方立法，也能促進地方立法。“備案審查的功能之一即在于‘糾錯’，這也是‘有錯必糾’的題中之義。但是也應當看到，單純、片面地糾錯在客觀上會一定程度產生打擊地方立法探索積極性的溢出效果。這顯然不是備案審查制度的初衷。”浙江大學光華法學院教授鄭磊說。
鄭磊認為，此次法工委公布“支持型”備案審查案例，既可以避免出現打擊地方立法創新探索積極性的副作用，還可以與“糾錯型”案例雙管齊下，表明加強備案審查工作并不會壓縮地方的依法立法空間和立法探索。在糾正“問題”法規的同時，備案審查也重視保障地方依法立法。
制圖/李曉軍