“減少的463項行政審批等事項含金量多少？”“今年《政府工作報告》中承諾的再減少農村貧困人口1000萬以上、再解決6000萬農村人口飲水安全問題能否兌現？”
最近，針對這些問題的第三方評估報告擺上了國務院領導的案頭。
近兩個月的時間，4家評估機構出具了5本厚厚的報告。在8月27日的國務院常務會議上，這些報告被李克強總理評價為“豐富真實、原汁原味的第一手情況”。4家機構的評估負責人對評估中發現的問題，也在會上直言不諱，并不因為在坐的是國務院各部委領導而嘴下留情。
一位評估負責人對于行政審批權下放后普遍存在的監管短板問題，直言“不少部門和地方存在不同程度‘會批不會管’的情況，有的‘對審批很迷戀，對監管很迷茫’”。現場的一位國務院領導感慨：“聽到了平常聽不到的情況，看到了平常看不到的問題。”
“政府工作中存在的問題不要怕‘曬’。”李克強說，“政府既要自覺接受人大、人民政協和社會輿論的監督，也要建立第三方評估的常規機制，推動建立決策、執行、監督既相對分開又相互制約的現代行政運行機制，推進職能轉變，打造現代政府。”
從自查、督查，到第三方評估，政府工作的監督評價體系得以健全，本屆政府在推進治理現代化上邁出了重要一步。
“從政府管理到政府治理一字之差，但含義大不相同。政府管理，以政府為主體，而治理的主體是多元的。現代社會，利益、主體多元化，政府由管理到治理，既是適應社會變化的需要，也是適應民主與法治的需要。”中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授王滿傳說。
政策含金量有了更客觀科學的評判
王滿傳教授是“取消和下放行政審批事項”政策措施落實情況第三方評估小組的成員。最近，他被問得最多的一個問題就是，“國家取消下放審批事項的含金量是多少？”
過去政策落實情況考評，依據的是政府自身的評估體系，自己查自己，說服力往往打了折扣。
而第三方評估體系的建立，顯然讓政策含金量有了更客觀、科學的評判。
王滿傳教授介紹，他們評估的主要方法是“六評一看”：評目標、評數量、評含金量、評監管、評規范、評效果，看下一步審改。其中，專門列了一項就是“含金量”。具體而言，他們從8個角度來評價各部委取消下放的行政審批事項“含金量”的多少。比如涉及多少資金，受益面多大，對部門核心權力影響多大。
在近兩個月時間里，他們分3個組，赴20個國務院部門、11個省份、24個地級市(區)和10個縣(市)，召開了103場座談會，參加座談訪談的有2000多人。
他說，對行政審批制度改革的速度和力度，大家都是滿意的。去年兩會，李克強總理在答中外記者問時承諾，要在任期內，將國務院各部委的行政審批事項取消下放三分之一以上。
“很多人都捏著一把汗”，王滿傳還記得當時的情形。他算了一下，國務院各部委的行政審批事項加起來有1500多項，減少三分之一以上意味著在本屆政府任期的5年內，至少減掉500多項。能完成嗎？
“如今，只是一年多，就減掉了463項，接近完成。”他說。
需要注意的是，本屆政府取消下放審批權限是在前10年取消下放了2000多項審批事項的基礎上進行的，一開始就進入了深水區。王滿傳打了個比方說：“就像一個運動員跳高一樣，到了兩米以上，每增加一厘米都很困難。從這個意義上看，改革整體的含金量是很高的。”
在國家行政學院提交的評估報告上寫著：“從行政審批制改革的數量來看，部門自我革命，動了真格，有的部門取消下放了行政審批事項的近70%。”
“但對于政策的含金量，部分專家和學者提出了不同意見。一些老百姓對行政審批制度改革的效果，感受也不那么深。原因到底是什么？”王滿傳分析，其一，確實有一批取消下放的審批事項含金量不高。比如，一些處于零審批狀態或已授權地方辦理的事項。還有一些事項改為后置審批，企業取得了入場券，但是后置審批沒減少、不規范、服務不到位，只能對有限的行業產生正面影響，對多數行業意義不大。
其二，不同地區、行業，對一些審批的感受不同。比如取消投資冷軋項目核準，河北認為毫無含金量，上海寶鋼認為含金量很高。其三，國務院各部門負責的審批事項往往是事關全局的重大事項，除工商行政登記制度改革外，很多審批事項與老百姓的日常生活并非直接相關。與百姓相關的審批更多在地方，這也提醒，地方行政審批制改革必須提速。
“最先一公里到最后一公里”全在評估范圍內
第三方評估與督查的一個顯著不同是，督查查的是政策的落實，第三方評估評價的是決策到落實的整個過程：從最先一公里到最后一公里。
國務院發展研究中心進行評估的項目有兩個：對“實行精準扶貧，今年再減少農村貧困人口1000萬以上”的政策落實情況及“加快棚戶區改造、加大保障性安居工程力度”政策落實情況進行第三方評估。
國研中心農村經濟研究部部長葉興慶參與了精準扶貧項目的評估。他們分成3個維度進行考察：國家部委、地方政府和農民。國家部委是政策制定部門，也是改革的最先一公里。地方政府是政策的落實部門，農民是政策落實的最后一公里。“目前，最先一公里進展順利。地方政府在貧困對象識別、干部幫扶等方面政策落實較好，但在資金落實方面進展較慢。現在時間已過半，但扶貧資金的到位率普遍較低。”
他分析原因主要有兩個。其一，今年是精準扶貧第一年。地方政府首先要識別貧困戶，前期一些技術工作花的時間比較多。其二，與財政體制有關。資金從上往下分配，周期、鏈條太長。建議對扶貧體制、資金分配管理體制進行改革，資金分配和項目審批權限盡可能下沉，提高資金使用透明度。
在調研過程中，葉興慶印象最深的是一些家庭因病致貧、因學致貧。他說，中央連續出臺了11個1號文件后，農村發展很快。從中部貧困縣來看，缺吃少穿的非常少。相當一部分農戶致貧是因為缺乏勞動力，比如因病致貧。雖然國家實行的是義務教育制度，但一些孩子要去鄉鎮上學，路程很遠，有的需要家長陪讀，有的要花費較高的交通費用。這些都是因教育派生出的負擔。要解決這些問題，必須提高社會保障能力，讓社會保障更多地發揮托底作用。
國研中心市場經濟研究所所長任興洲參與的是棚改項目的評估。調研組走了9個省區市，19個市縣。她說，今年全國計劃新開工安居工程700萬套，其中棚改470萬套，目前總體上開工率比較高，項目落實下了很大功夫，但資金缺口仍然較大。中西部地區落實安居工程困難較大，因為貸款要求有還貸能力，但這些地方的財政比較困難。
此外，各地拆遷難度大，特別是棚改，成本高，老百姓預期訴求高。最難的是一些釘子戶，有時因幾戶人達不到要求，導致工期整體拖延。“如何解決這些問題，需要法律介入，也有些地方，在自主拆遷上作了有益的探索。”任興洲說。
評估為政府改進工作提供依據
5本評估報告里，有大量的數據與圖表，但更多是的建議。這些建議，為政府改進工作、科學決策提供了依據。參與第三方評估的機構多是智庫，他們的專業知識，讓評估顯得更厚重、更科學。
專家們參與評估，也是一次接地氣的過程。葉興慶表示，接到任務，他們首先做的功課是研究政策，以便對評估內容進行清晰界定。他長期從事農村研究，去基層調研的經歷也不少，但像這樣對一項政策的落實進行從頭到尾的調研，還沒有過。“從最先一公里到最后一公里，了解政府落實的完整鏈條，對我們今后從事研究會有許多啟發。”
王滿傳則表示，在實際調研中，企業、百姓向第三方反映情況更加放得開，更能講心里話。第三方機構的地位更加超脫，其評估結果更有公信力。“引進第三方評估機制，是推進政府治理現代化的重要舉措。”他說。本報記者 潘圓