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制圖：張芳曼 |
最近，民航放開相鄰省份之間與地面主要交通運輸方式形成競爭的短途航線旅客票價，對繼續實行政府指導價的航線票價改變監管方式，變事前審批為事中、事后監管，同時全面放開貨運價格。
放開價格管制，民航業在市場化道路上又邁出關鍵一步。然而許多旅客也擔心，臨近春運，不少航線一票難求，定價權交給航空公司會不會引發票價大幅上漲？
民航運價改革走過怎樣的歷程？新一輪價改將給航空公司和消費者帶來哪些影響？政府的監管職責將如何體現？記者進行了采訪。
上限適度放開，票價總體穩定
2400多條國內航線中132條航線實行市場調節價，比例較小
“機票上限放開，航空公司肯定要趁機大幅漲價了”——1月4日民航價格改革方案公布后，立刻有人表達這樣的憂慮。
票價究竟漲沒漲？許多消費者發現，部分航線價格迅速調整，漲幅多在10%左右。不過，在骨干航線上，全價票依舊保持原有水平，折扣票還是滿天飛。2月4日是2015年春運第一天，當日北京至上海的航班，400元左右的低價票分布在從早到晚多個時段，國航的一個航班還推出了390元的票價，與低成本航空公司的價格類似。
“此次民航價格改革在一定范圍內放開了上限，但這個‘放’是有條件的。”民航科學技術研究院民航發展所副所長胡華清說。
其一，不是所有航線都實行市場調節價，而是明確“相鄰省份之間與地面主要交通運輸方式形成競爭的部分短途航線旅客運輸票價，由現行政府指導價改為實行市場調節價。航空公司可以根據生產經營成本、市場供求和競爭狀況等自主確定具體價格水平”。民航的優勢在中長航線。近年來，隨著高鐵的不斷擴展，800公里以下航線的民航客座率不斷下滑。這類航線即使放開上限，航空公司也不太可能大幅上調價格。
事實上，早在2013年民航局、國家發改委就明確，放開部分與地面交通運輸方式形成競爭，且有兩家及以上航空公司運營的31條國內航線的價格上限。1年多的實踐證明，這些航段票價沒有明顯上漲。此次又新增了101條短途航線。目前我國民航運營的國內航線多達2400多條，總計132條航線實行市場調節價是一個較小的比例。
其二，實行政府指導價的航線票價雖然不再設置事前審批，而是由航空公司按照定價規則自行制定、調整基準票價，但調整幅度、調整比例均有一定的限制。根據最近頒布的《民航國內航線旅客運輸基準票價定價規則》，每家航空公司在不超過定價公式測算值范圍內，每航季上調國內航線旅客運輸基準票價不得超過10條航線，每條航線每航季基準票價上調幅度不得超過10%。
這意味著，對于大多數仍然實行政府指導價的航線，盡管價格不再審批，但想漲價最多也只能漲基準價10%。換算到具體航線上，航程越長，允許的增幅越低。目前三大航各自運營的航線接近500條，每航季（半年左右）一家企業只能調整10條航線的基準票價，影響面極小。
“詳細分析后會大家就會發現，放開的比例有限、幅度有所控制，消費者不必擔心價格大幅上漲。”胡華清說。據民航局1月份以來的監測，不論是與上月相比還是與去年同期相比，價格波動都不大。
運價改革“三步走”，助推民航大眾化
從允許折扣到徹底放開下限，消費者出行成本大大減少
票價有限放開，許多航空公司覺得“不過癮”，畢竟價格仍有所管制，沒有全面、徹底交給企業自主定價。對此，民航局有關負責人表示，民航價改的總體思路是“堅持市場取向，進一步放松政府管制，完善主要由市場決定價格的機制”。但是，在改革的具體操作中，會“綜合考慮經濟社會及民航運輸發展要求、航空運輸市場發育程度、航空公司經營管理水平、社會承受能力等各方面因素，積極穩妥，分步推進價格改革”。
此次價改備受關注，其實民航票價市場化改革在過去10年間已邁出關鍵性的三大步。
第一步是政府對國內票價從直接管理改為間接管理。2004年，《民航國內航空運輸價格改革方案》經國務院批準實施。國內航線票價主要實行政府指導價，允許航空公司在政府規定上浮幅度不超過基準價的25%、下浮幅度不超過基準價的45%的范圍內，自主制定具體的票價水平。既管上限又管下限，當時政府方面的解釋是，管上限是為了保護消費者利益，管下限是防止惡性競爭。“民航機票的基準價確定下來后，已經10年沒漲，成為少有的‘多年不漲價只降價’的服務項目。”胡華清說。
第二步是2010年放開國內航線頭等艙、公務艙票價，由各航空運輸公司自行確定。頭等艙、公務艙的服務對象主要是特有人群，價格放開不會給普通消費者增加負擔。
第三步是2013年民航全面取消國內航空旅客運輸票價下浮幅度限制。在此之前，由于民航市場競爭激烈，實際票價突破“五五折”下限已是平常事，但“禁令”猶在，哪家企業如果舉報競爭對手以“一折票”“99元票”低價傾銷，物價部門照查照罰。取消機票下限后，企業可以大大方方地以低價吸引消費者。
參與航空運價政策研究的中國民航大學李曉津教授認為，運價的市場化改革對促進航空運輸市場發展、實現民航大眾化戰略發揮了積極作用。從允許折扣力度達到五五折，到10年不漲基準價，再到徹底放開下限，航空公司低折扣促銷的力度不斷加大，大大減少了消費者的出行成本。據測算，目前機票平均實際價格為指導價全價的55%，而且有繼續降價的趨勢。民航逐漸告別高端消費，飛入尋常百姓家。2014年全民航旅客運輸量達到3.9億人次，較2004年增加2.7億人次，我國已成為世界第二大航空運輸市場。
供給充足、競爭充分，則漲價不易
對只有一家航空公司運行、還未形成競爭的航線航班，仍嚴管價格
十八屆三中全會《決定》提出，“凡是能由市場形成價格的都交給市場”。這為包括民航票價在內的價格形成機制改革明確了方向。民航局李家祥局長多次表示，將在更大范圍內放開機票浮動上限，把定價權交給企業。今后，隨著價格改革的深入推進，票價有可能出現怎樣的變化？政府的職能將如何體現？
“放開價格管制，究竟會不會‘一放就亂’‘一放就漲’，關鍵是有沒有形成供給充足、競爭充分的市場。”胡華清表示。
開放的市場，會帶來產品的充足供應。近年來，我國民航業全面放寬市場準入，大力推進簡政放權，在公司設立、航線準入、航班運行等方面降低門檻、減少審批、一視同仁。各類資本投資民航業的熱情得到極大激發，目前民營資本已經進入了除空管以外的所有領域，涌現出一批具有一定規模、管理日益完善的新航企。截至目前，全國運輸航空公司達51家，運輸飛機2365架，運輸頒證機場數量達到202個，定期航班航線2400多條。飛機連接起越來越多的城市，航空公司推出的新線路、新產品越來越豐富。民航不僅能夠滿足市場需求，在多數時間還存在一定程度的供過于求。“有人擔心春運期間機票供不應求會引發漲價。就民航而言，春運40天，出現供不應求的時段也就是春節前2—3天和春節黃金周的最后2天，其他時間供給充足，就算全面放開上限，價格也不可能忽然漲上去。”胡華清說。
競爭充分的市場，會使企業不敢輕言漲價。“允許漲價是一回事，自己漲不漲又是一回事。航空公司間競爭這么激烈，不可能大幅漲價。何況現在還有高鐵在競爭。”南方航空北京分公司的一位負責人表示。據了解，目前國內多數航線實現了至少有兩家及以上航空公司運營，形成競爭態勢。在京滬、京廣這類熱門航線上，同時有5家以上航空公司運營，白天平均每小時都有超過1個航班，企業間競爭異常激烈。某家航空公司自己漲價，競爭對手不漲，結果只能是自己的機票賣不掉、火了對手的市場。要想不被市場淘汰，最終還得走千方百計降低成本、力爭物美價廉這條路。多位專家表示，我國民航已形成比較充分競爭的態勢，即便價格完全放開，也不太可能出現價格普遍上漲的情況。
民航局有關負責人表示，在穩定推進價格改革的同時，民航局的價格管理職能將主要體現在規范和監督方面。政府將要求航空公司嚴格遵守有關法律法規，明碼標價，提供質價相符的航空運輸服務。價格監管部門將加強監管，依法查處各類違法違規價格行為，特別是防止企業在某些情況下結成價格聯盟，以保護消費者合法權益。此外，對于只有一家航空公司運行、還未形成競爭的航線航班，仍將嚴管價格，同時鼓勵更多企業開辟航班、增加供給。
《 人民日報 》（ 2015年01月26日 19 版）