法律制度的設(shè)計和改革并非易事,如何真正有效落實企業(yè)責任,如何設(shè)計責任約談、風(fēng)險分級管理、責任保險制度,使得這些制度變得有生命力、有可操作性,需要深入調(diào)研實際問題,汲取和借鑒我國已有的相鄰領(lǐng)域監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)
□本報記者廉穎婷
5月14日,國務(wù)院常務(wù)會議討論并原則通過《中華人民共和國食品安全法(修訂草案)》。會議決定,修訂草案經(jīng)進一步修改后提請全國人大常委會審議。
“食品安全法(修訂草案)倡導(dǎo)社會組織明確權(quán)責、依法自治、發(fā)揮作用,倡導(dǎo)發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、消費者和媒體的監(jiān)督作用,強調(diào)企業(yè)是食品安全的第一責任人,強調(diào)形成社會共治格局,構(gòu)建食品安全監(jiān)管的合作治理網(wǎng)絡(luò),這是草案的最大亮點。”長期從事食品藥品法研究,并曾參與該法修訂討論的南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳告訴《法制日報》記者。
最嚴格的監(jiān)管
2013年10月29日,國務(wù)院法制辦向社會公開征求食品安全法(修訂草案)的修改意見和建議。
宋華琳認為,修法的目標是改革食品安全監(jiān)管體制,推動食品安全監(jiān)管方式和制度創(chuàng)新,強化食品安全法律責任,建立食品安全社會共治格局,有效規(guī)范市場主體行為,有效保障消費者權(quán)益。
國務(wù)院總理李克強多次要求,要建立最嚴格的食品安全監(jiān)管制度,并強調(diào),“現(xiàn)在的問題是,侵害食品安全的違法成本太低”。
此次修訂草案增加的30條,基本都集中在監(jiān)督管理和法律責任章節(jié)。
目前,食品安全法、刑法、侵權(quán)責任法等共同設(shè)定了食品領(lǐng)域的行政、民事、刑事法律責任,力圖通過這樣的法律責任之網(wǎng),來有效規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營活動中的違法行為,但在實踐中,仍存在行政處罰額度過輕,未能對若干違法違規(guī)行為設(shè)定法律責任,不足以對違法者構(gòu)成有效威懾等問題。
“就民事責任方面而言,食品侵權(quán)案件存在事實認定困難、因果關(guān)系判定困難、侵權(quán)賠償金額過低、欠缺懲罰性賠償制度等問題；就刑事法律責任而言,存在行政處罰與刑罰銜接機制不暢,部分違法者逍遙法外的現(xiàn)象。因此有必要通過法律責任的綜合設(shè)計,適度增強食品安全法的懲處力度。”宋華琳說。
宋華琳認為,此次修訂草案之所以被稱為“最嚴格”,主要體現(xiàn)在四方面:建立對食品安全的全過程管理。從生產(chǎn)、銷售到餐飲服務(wù)進行監(jiān)管；加大問責機制。法治社會要求不同主體都要承擔相應(yīng)的責任,加大對食品生產(chǎn)經(jīng)營者違法行為的懲戒力度,加強對地方政府負責人和監(jiān)管人員的問責；加強事前監(jiān)管。引入標準制定、風(fēng)險監(jiān)測和評估等事前監(jiān)管制度,進行防患于未然的預(yù)防性監(jiān)管；改進監(jiān)管方式。引入責任約談、分級管理等方式,強調(diào)信息披露在消費者權(quán)益保護中的作用。
“食品安全法是貫穿于民生、經(jīng)濟與法治三大主題的法律,食品安全法修訂草案充分體現(xiàn)了以人為本、重典治亂、源頭治理。”中國人民大學(xué)法學(xué)院教授劉俊海對《法制日報》記者說。
劉俊海認為,修訂草案的亮點不僅體現(xiàn)在第三方交易平臺的責任加大,讓第三方承擔食品安全的連帶責任,讓大家放心網(wǎng)購,還有懲罰性賠償制度的全面升級,如提高保底賠償金額。除此之外,行政罰款大幅提升,基本實現(xiàn)民事責任、行政責任、刑事責任的有機銜接；提高失信成本、提高違法成本,降低維權(quán)成本、降低失信收益,避免出現(xiàn)消費者“為追回一只雞殺掉一頭牛”的現(xiàn)象,都是此次修訂草案的亮點。
監(jiān)管理念創(chuàng)新
修訂草案在食品安全監(jiān)管的理念和方式上亦與以前有所不同。
宋華琳認為,修訂草案不僅體現(xiàn)了監(jiān)管創(chuàng)新的理念,還體現(xiàn)了從政府監(jiān)管向公共治理的轉(zhuǎn)變。
監(jiān)管創(chuàng)新的理念包括聰明監(jiān)管(smart regulation)、事前監(jiān)管與事后監(jiān)管方式相結(jié)合、“命令-控制型監(jiān)管”與激勵性監(jiān)管相結(jié)合、威懾型監(jiān)管與遵從型監(jiān)管相結(jié)合、健全與完善標準、許可等傳統(tǒng)監(jiān)管形式,健全與完善約談、行業(yè)禁入、保險、舉報獎勵等新型監(jiān)管形式,以確保食品安全。
從政府監(jiān)管向公共治理的轉(zhuǎn)變包括推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,改進社會治理方式,堅持系統(tǒng)治理,強調(diào)國家向市場、社會、個人的分權(quán),強調(diào)多元主體的合作與參與,強調(diào)引入新型、相對彈性靈活的治理方式。
理順監(jiān)管體制
國家行政學(xué)院教授汪玉凱認為,食品領(lǐng)域是典型的“九龍治水”,管的部門不少,可一旦出了問題,卻很難找到負責部門。
針對這一問題,食品安全法(修訂草案)明確了食品安全各監(jiān)管部門的責任,強調(diào)縣級以上地方人民政府統(tǒng)一負責、領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)本行政區(qū)域的食品安全監(jiān)督管理工作。
這在劉俊海看來,是理順了監(jiān)管體制。
北京大學(xué)法學(xué)院教授王錫鋅曾表示,目前我國食品安全監(jiān)管很難做到無縫對接,經(jīng)常出現(xiàn)各部門職責不清的情況。這就需要考慮的是如何真正厘清責任與權(quán)力,從制度上對此進行完善。
劉俊海亦認為,現(xiàn)在食品安全監(jiān)管的空隙較大。這些問題在修訂草案中均有所改觀。
修訂草案將國務(wù)院衛(wèi)生行政部門承擔的食品安全綜合協(xié)調(diào)職責,劃歸到食品藥品監(jiān)管部門,并對衛(wèi)生行政部門、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫部門、公安部門應(yīng)履行的相應(yīng)職責作出細化。
“修訂草案在確立食品藥品監(jiān)管部門主體地位的同時,意在消除部門之間的監(jiān)管盲區(qū),確保主體部門與相關(guān)部門之間權(quán)責分明、無縫銜接。”劉俊海說。
關(guān)鍵在于落實
修訂草案加大了懲處力度,被各界一致看好。對此,宋華琳認為,法律制度的設(shè)計,關(guān)鍵在于實現(xiàn)監(jiān)管目標,刑罰可以成為實現(xiàn)監(jiān)管目標的重要手段,但在設(shè)定刑事責任時,應(yīng)注重責任機制和違法行為相匹配。
劉俊海建議,在進一步的修訂中,草案還應(yīng)加大民事賠償金額。他認為,處罰和市場退出機制對企業(yè)來說都是教育,亦是警示。
“法律制度的設(shè)計和改革并非易事,如何真正有效落實企業(yè)責任,如何設(shè)計責任約談、風(fēng)險分級管理、責任保險制度,使得這些制度變得有生命力、有可操作性,需要深入調(diào)研實際問題,汲取和借鑒我國已有的相鄰領(lǐng)域監(jiān)管的經(jīng)驗教訓(xùn)。”宋華琳說。