推進農業轉移人口市民化是深入實施以人為本的新型城鎮化戰略的首要任務。多年來，我國常住人口城鎮化率穩定增長，2024年末全國常住人口城鎮化率增至67%。中共中央、國務院印發《鄉村全面振興規劃（2024—2027年）》，提出實施新一輪農業轉移人口市民化行動。今年中央一號文件明確，健全農業轉移人口市民化機制。如何讓農業轉移人口真正在城市扎下根、融進去，不斷增強獲得感、幸福感和安全感？本期特邀專家圍繞相關問題進行研討。
抓好新型城鎮化首要任務
如何看待推進農業轉移人口市民化的重要意義？目前整體情況怎樣？
蘇紅鍵（中國社會科學院農村發展研究所研究員）：2024年末，我國常住人口城鎮化率為67%，比上年末提高0.84個百分點，未來城鎮化率將進一步提升。
農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，其重要意義主要體現在以下幾方面。第一，推進農業轉移人口市民化是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。當前，我國第一產業就業占比遠高于一些發達國家的水平，農村富余勞動力數量較多，還有較大轉移空間。從農村居民收入結構來看，工資性收入占比約42%，相較于其他收入有很大增長潛力，進一步促進農村勞動力轉移就業，是實現農民增收的重要舉措。第二，加快農業轉移人口市民化，不斷推進戶籍制度改革、基本公共服務均等化等，有助于打破壁壘，促進勞動力自由流動，優化土地資源配置，建設全國統一要素市場。第三，推進農業轉移人口市民化是扎實推動全體人民共同富裕的重要保障。農業轉移人口規模大，我國有近3億農民工，促進農業轉移人口就業增收和享受均等化公共服務，引導常住地強化基本公共服務投入，解決好農業轉移人口最關心的子女教育、住房保障等問題，有助于提升民生福祉水平，助力全體人民共同富裕。
這些年來，我國不斷推進農業轉移人口市民化和戶籍制度改革，城市落戶條件進一步放寬。2014年，為適應推進新型城鎮化需要和合理引導農業人口有序向城鎮轉移，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，制定了差異化的落戶政策，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。在政策推動下，2015年戶籍人口城鎮化率大幅提高。各地相繼出臺推進戶籍制度改革的政策措施，通過降低落戶條件等吸引各類人才。伴隨城鎮化不斷推進和農業人口有序轉移到城鎮，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距維持在18%左右。2021年至2023年，約4000萬農業轉移人口落戶城鎮。
基本公共服務均等化與戶籍制度改革聯動推進，在尊重農業轉移人口意愿的基礎上，通過系統改革進一步優化資源配置，切實保障農業轉移人口基本公共服務需求。為引導地方加快農業轉移人口市民化，2024年中央財政下達獎勵資金400億元，2025年安排獎勵資金420億元，增強地方落實農業轉移人口市民化政策的財政保障能力。基本公共服務均等化最主要的難點之一在子女教育，通過各地區各相關部門有序推進，義務教育階段進城務工人員隨遷子女在公辦學校就讀或享受政府購買學位比例達97%。與此同時，推動保障性住房供給加快覆蓋農業轉移人口。還有一些地方通過建設集聚區等，支持本地農業轉移人口自愿搬遷。例如，浙江嘉興創新居民服務管理機制，將新居民納入全市公共服務體系，確保符合條件的義務教育階段隨遷子女在流入地保障入學，公辦學校就讀比重不斷提高，通過新建、改建、轉化等方式加強保障性住房供給，保障農業轉移人口進得來、留得下、住得安、能成業。
農業轉移人口市民化對經濟發展的促進作用，體現在農村勞動力轉移就業的增收效應和城鎮化的集聚經濟效應方面。一方面，對于就近進入縣城或市區的農業轉移人口來說，推進其市民化有利于促進農村勞動力就業和增收，推動縣域城鄉融合發展。推進農業轉移人口市民化，縣域具有較大潛力，通過加強縣城保障性住房供給或安置區建設，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立自愿有償退出的辦法，能提高縣域城鄉建設用地利用效率和勞動力供給水平，在加強農村勞動力就業保障的同時，促進縣域經濟和城鄉融合發展。另一方面，在東部地區城市和各地中心城市等規模較大的人口遷入城市，有序推進農業轉移人口市民化，促進基本公共服務均等化，提高城市承載力和勞動力、土地資源配置效率，將有效發揮大城市的集聚經濟效應。
更大力度穩定擴大就業
農業轉移人口就業目前呈現怎樣的特點？各地有哪些探索？
周立（中國人民大學農業與農村發展學院教授、國家社科基金重大項目首席專家）：農業轉移人口在城市既要進得來，也需留得下，核心在于推進其就業與創業。當前農業轉移人口的主力是近3億農民工，我國著力推動農民工外出務工和就地就近就業創業，促進高質量充分就業。
農業轉移人口就業呈現以下特點。一是農民工總量繼續增加。2023年末，在城鎮居住的進城農民工12816萬人。2024年，全國農民工總量29973萬人，比上年增長0.7%。二是在第三產業中就業的農民工比重提高。2023年從事第三產業的農民工占比為53.8%，比上年提高2.1個百分點；從事第二產業的占45.5%，比上年下降2.3個百分點。三是外出農民工省內流動增多。2023年省內流動10907萬人，跨省流動6751萬人，省內流動比例增至61.8%。越來越多農民工選擇在省域縣域范圍內就地就近就業。跨省流動減少、就地就近就業、城鄉雙向互動的趨勢，帶來了縣域范圍內人才與資源要素的重新集聚。四是就業靈活性提高。隨著新生代農民工逐漸成為主力，就業選擇更注重工作的靈活性和性價比，對新業態新模式的接受度更高，這也使得農民工就業發生變化，外賣、快遞等就業形態正吸納越來越多的農民工就業。零工市場快速發展，通過互聯網和移動技術快速匹配供需雙方，實現勞動力靈活分配，這也帶來大量就業創業的可能性。
此外，我國針對農業轉移人口特點，不僅為推進農業轉移人口市民化創造條件，也通過全面推進鄉村振興，為農民工返鄉就業創業提供平臺。近年來，農村交通條件、生活環境不斷改善，農村的良好生態、慢節奏生活、低生活成本等因素，吸引越來越多農民工、青年學生、城市白領等返鄉創業，催生出新業態、新模式、新場景，帶動當地勞動力就業。根據有關部門統計，目前全國各類返鄉入鄉創業人員超過1200萬人。
隨著農業轉移人口市民化的不斷推進，農民工也面臨職業技能不足、工作穩定性較差、社會保障水平偏低等問題。近年來，各地推動有效市場與有為政府更好結合，配置發展資源，整合生產要素，以更大力度穩定擴大就業。
一方面，強化農民工等重點群體就業支持。培育壯大創新創業人才隊伍，為創新創業提供金融支持，以創業帶動就業。例如，2024年深圳全年發放各類就業補貼6.84億元，規范建設零工市場74家、就業驛站80個。福建泉州永春縣通過精準引才、育才、聚才，推動產業鏈與人才鏈深度融合，以返鄉人才創新創業帶動當地就業，實現特色支柱產業蓬勃發展。此外，還有一些中小銀行機構發放創業貸款，簡化貸款資料和經辦環節，為眾多創業者提供資金支持，創造更多就業崗位。
另一方面，以“小縣大城”等具體實踐拓展農業轉移人口就業創業空間。引導勞動力向縣域流動，這為縣域主導產業提供了豐富的勞動力資源，由此促進加工制造業等產業發展。隨著就近就業的農村勞動力不斷流入，實現了人口和生產要素高度集聚。通過全面推進鄉村振興和促進城鄉融合發展，一些地方在實踐中推動形成“小縣大城”發展模式。以福建泉州德化縣為例，為拓展就業創業空間，德化以做強陶瓷產業為抓手，逐步完善縣域公共服務，吸引各路人才圍繞陶瓷產業就業創業，人隨業走，縣隨業興，以產興城，實現了從落后小縣到“小縣大城”再到“小縣名城”的轉變。產業“大集中”，帶來人口“大轉移”。1978年以來，德化縣城區常住人口不斷增加，常住人口城鎮化率已超79%。產業升級發展倒逼了住房、教育、醫療和公共交通服務的不斷完善，當地通過實施進城務工人員安居工程等，讓農民工進城有業可就、有房可住。
夯實制度保障促進轉移落戶
推進農業轉移人口市民化，各地在戶籍、住房和教育等方面進行了哪些改革和實踐？
邢偉（國家發展改革委社會發展研究所研究員）：《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，加快農業轉移人口市民化。夯實制度保障是扎實推進農業轉移人口市民化的關鍵。只有為農業轉移人口提供預期穩定、公平可及、有力有效的制度保障，農業轉移人口才會愿進城、能進城，才能留得住、融得進，市民化的質量和效率才會得到全面提升。
戶籍制度改革是科學有序推進農業轉移人口市民化制度保障的基礎和前提。當前，仍有部分市民權益和公共服務的享有與戶籍掛鉤，非戶籍常住人口仍面臨無法享有或有條件享有同等權益保障和基本公共服務的困境，影響了農業轉移人口市民化和基本公共服務均等化的順利實現。我國持續深化戶籍制度改革，推動農業轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等權利。2024年國務院印發的《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》明確提出，全面落實城區常住人口300萬以下城市取消落戶限制要求，全面放寬城區常住人口300萬至500萬城市落戶條件。
近年來，戶籍制度改革全面推開。全國大多數城市全面放寬落戶條件，并推行以經常居住地登記戶口制度。從中小城市到大城市，再到特大超大城市，因地制宜制定具體落戶辦法。大多數中小城市落戶接近于零門檻。部分超大特大城市對學歷、工作年限、居住年限等硬性條件進行適當放寬，實施更加人性化的遷戶政策。成都、東莞、合肥等一批大城市進一步放開放寬遷移限制，越來越多農業轉移人口舉家進城落戶。廣州取消原來需要的本科學歷，憑借職稱也可入戶，減少社保繳納時限。深圳人才引進遷戶條件兼顧學歷型人才、專業技術人才和技能人才等。2023年末，深圳常住戶籍人口增至606.14萬人。
積分落戶加快推進。超大特大城市不斷優化積分落戶規則，降低落戶條件，增加落戶名額，簡化落戶流程。上海等超大城市逐步調整積分落戶政策，暢通普通勞動者落戶渠道。上海制定差異化的人口導入和人才引進政策，完善居住證積分和落戶政策，加大新城對緊缺急需人才等的引進力度。杭州進一步完善積分落戶政策，確保社保繳納年限和連續居住年限分數占主要比例，將積分落戶從一年申請一次改為一個季度申請一次，已在市區落實就業單位的35周歲以下普通高校大專學歷畢業生可在市區辦理落戶。下一步，相關部門將進一步完善城區常住人口500以上超大特大城市積分落戶政策，更好地促進農業轉移人口進城落戶。
住房和教育是外來人口在城市生活中最看重、最關心的兩大領域，也是各地推動政策改革創新的著力點和突破口。住房方面，各地紛紛出臺相關政策辦法，給予相應的制度保障。浙江省引導保障性租賃住房多主體投資、多渠道供給，有效解決新市民等住房困難。積極培育發展住房租賃市場，采取租賃補貼等措施，支持通過市場化方式滿足農業轉移人口住房需求。江蘇省推動穩定就業的農業轉移人口納入城市住房保障范圍，鼓勵人口凈流入城市通過收購、轉化用途、盤活閑置存量等方式擴大保障性住房供給。教育方面，全面落實“兩為主、兩納入、以居住證為主要依據”的隨遷子女入學政策，保障隨遷子女平等接受義務教育。廣東省將農業轉移人口隨遷子女義務教育納入公共財政保障范圍，符合條件的可以在廣東參加高考；東莞等地通過實施積分入讀公辦學校、補貼民辦學位政策，解決隨遷子女義務教育問題，擴大教育受惠面。
基本公共服務可及性和均等化程度顯著提升。推動常住地提供基本公共服務制度建設明顯加快，各省（區、市）制定并實施基本公共服務標準，并將農業轉移人口納入覆蓋范圍，穩步實現基本公共服務由常住地供給、覆蓋全部常住人口。總體來看，農業轉移人口在大多數基本公共服務方面已基本與戶籍人口享有同等待遇。部分地區為更好推動基本公共服務均等化，在自身財力測算的基礎上，積極探索、大膽突破，為農業轉移人口提供覆蓋范圍更廣、服務內容更多、標準水平更高的基本公共服務。福建晉江為隨遷子女免費提供普通高中教育。安徽蕪湖、四川眉山等地支持農業轉移人口繳存住房公積金，可在購房時申請住房公積金貸款等。